建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)

　　摘要：發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵之一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而要搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須建立一個(gè)健全完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化組織機(jī)構(gòu)變革，健全行政運(yùn)行機(jī)制，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，改革財(cái)政體制與金融體制，以確?？h域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；縣域經(jīng)濟(jì)；研究
　　
　　發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是關(guān)鍵。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要把挖掘農(nóng)業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村與穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展格局。
　　一、切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化規(guī)范服務(wù)型政府建設(shè)
　　政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的核心，要按照適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，更好地發(fā)揮市場的配置功能和調(diào)節(jié)作用，把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，把市場能夠解決的問題全部交給市場，把社會可以自我管理的事務(wù)交給社會，使政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。
　　一方面，對市級機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)體系、職責(zé)分工情況要進(jìn)行全面評估，重點(diǎn)加強(qiáng)負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，精簡或弱化直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動和社會事務(wù)的機(jī)構(gòu)。另一方面，各區(qū)（市）縣應(yīng)根據(jù)“執(zhí)行上級決策、加強(qiáng)市場監(jiān)管、強(qiáng)化社會管理、保障公共服務(wù)”的職責(zé)定位，重新清理各部門的職責(zé)，弱化宏觀調(diào)控、決策、政策制定等部門，加強(qiáng)以社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)為主要職責(zé)的部門，不必強(qiáng)求上下對口。
　　1.深化行政審批制度改革。按照合法、合理、效能、責(zé)任的原則，堅(jiān)決取消和廢止“越位”審批事項(xiàng)，調(diào)整和歸并“錯位”審批事項(xiàng)，規(guī)范和完善“缺位”審批程序和制度。同時(shí)，嚴(yán)格推行審批事項(xiàng)與結(jié)果兩公開、部門內(nèi)部審批與外部監(jiān)督兩分離、審批行為與責(zé)任追究兩掛鉤等制度。
　　2.逐步實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)調(diào)適型向社會回應(yīng)型政府的轉(zhuǎn)變。綜觀改革開放以來五次大規(guī)模的行政管理體制改革，其目標(biāo)模式主要為經(jīng)濟(jì)調(diào)適型，即以轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要為行政改革的目標(biāo)。這一傳統(tǒng)改革的目標(biāo)模式有力地推動了我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，尤其在改革開放的初期，以經(jīng)濟(jì)調(diào)適為中心的改革思路也比較切合當(dāng)時(shí)的實(shí)際需要。但是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會變革對行政管理體制的要求在后續(xù)的改革中沒有得到充分肯定、公共服務(wù)功能沒有充分顯現(xiàn)出來。因此，在改革的目標(biāo)模式上，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)調(diào)適型轉(zhuǎn)向社會回應(yīng)型。這就要求在行政管理體制的設(shè)計(jì)上，除了要考慮滿足經(jīng)濟(jì)改革的需要外，還要考慮社會、文化、技術(shù)變革和民主政治發(fā)展等多層面因素，來全面回應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會多方面的要求。按照社會的承受能力，分步驟分階段地漸次推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”、“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的徹底轉(zhuǎn)變。
　　二、深化政府組織結(jié)構(gòu)變革，構(gòu)建適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理新體制
　　牢牢樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的觀念，按照推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的要求，構(gòu)建適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理新體制。科學(xué)設(shè)計(jì)政府的組織結(jié)構(gòu)主要涉及到三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是公共服務(wù)體制由小部制、決策執(zhí)行一體化向大部制、決策執(zhí)行相區(qū)分的體制轉(zhuǎn)變；二是由內(nèi)部功能導(dǎo)向組織結(jié)構(gòu)向外部服務(wù)導(dǎo)向組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；三是由垂直型的組織體制向扁平型的組織體制轉(zhuǎn)變。
　　1.進(jìn)一步深化市、縣政府機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，進(jìn)一步整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化職能配置，理順條塊關(guān)系，形成科學(xué)合理、統(tǒng)籌發(fā)展的城鄉(xiāng)管理體制。按照中共十七大報(bào)告中提出的“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”方針，嘗試組建大經(jīng)濟(jì)、大交通、大文化、大教育、大衛(wèi)生等職能部門，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的管理體制，最終實(shí)現(xiàn)公共管理、公共服務(wù)向農(nóng)村的全面覆蓋。
　　2.科學(xué)界定市與區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限。通過理順市、縣、鄉(xiāng)之間的職能關(guān)系，從職能設(shè)計(jì)上確保政府履職不交叉、不缺位。要按照權(quán)責(zé)一致的原則，進(jìn)一步理順市、區(qū)（市）縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的職責(zé)和工作關(guān)系，合理劃分各級事權(quán)，理順條塊以及行政層級之間的關(guān)系，減少交叉扯皮。一方面，將宏觀調(diào)控、決策、政策制定等職責(zé)上移和集中到市級部門；另一方面，把服務(wù)、監(jiān)管等職責(zé)下移到區(qū)（市）縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的考核要求，將其角色和職責(zé)真正轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務(wù)上來。
　　3.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組管理體制改革。要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村綜合改革，適時(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)建街道辦事處工作。首先，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按照職責(zé)定位，合理劃分權(quán)責(zé)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變后弱化的機(jī)構(gòu)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的社會化供給，將“花錢養(yǎng)人辦事”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX雇人辦事”的模式，降低行政成本，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。其次，將縣級部門管理重心下移，積極探索通過將部分縣級行政管理職能、經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、行政執(zhí)法職能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸等有效方式，促進(jìn)管理服務(wù)向農(nóng)村延伸，進(jìn)而探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門變成縣級政府相關(guān)職能部門的派出機(jī)構(gòu)，真正建立城鄉(xiāng)一體的管理體制。再次，適時(shí)進(jìn)行村組合并和撤村建社區(qū)工作，并大力倡導(dǎo)農(nóng)民成立農(nóng)民協(xié)會和專業(yè)協(xié)會，保障農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，并按市場規(guī)律調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，解除對土地使用、農(nóng)用生產(chǎn)資料、金融服務(wù)等不合理管制，從而不斷強(qiáng)化農(nóng)村、農(nóng)民的自我管理和自我服務(wù)能力，逐步建立健全農(nóng)村社會化服務(wù)體系和新型社區(qū)。
　　三、健全行政運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)行政管理體制的城鄉(xiāng)一體化
　　根據(jù)中共十七大提出的“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的方針，按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，調(diào)整機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工，相對集中行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力。這既有利于政府快速決策，又能減少行政機(jī)構(gòu)之間條塊分割造成的職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊和責(zé)權(quán)不明確的問題，還可以減少行政執(zhí)行中扯皮推諉，從而建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的運(yùn)行機(jī)制，以進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制的城鄉(xiāng)一體化，提高行政效率。
　　1.完善科學(xué)民主決策機(jī)制。一是完善決策程序，提高行政決策的科學(xué)性。各級政府制定涉及全局性、長遠(yuǎn)性和公眾性利益的重大行政事項(xiàng)，都應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)和國家政策的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行決策。二是加強(qiáng)民主集中制，建立重大問題集體決策制度，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，提高決策的科學(xué)性。三是加強(qiáng)參謀咨詢和議事機(jī)構(gòu)，完善行政決策專家咨詢制度。四是建立重大決策事項(xiàng)調(diào)查制度、公示制度和聽證制度，提高行政決策的群眾參與度。
　　2.實(shí)行行政決策與執(zhí)行適當(dāng)分開。實(shí)行行政決策與執(zhí)行分開，既可以將一些單純承擔(dān)執(zhí)行性職能的機(jī)構(gòu)，改組為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也可以將政府部門中執(zhí)行性職能分離出來，組建為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而在體制上進(jìn)一步規(guī)范行政行為。一方面使決策部門擺脫具體執(zhí)行性事務(wù)，集中精力抓方針政策；另一方面讓負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)只管照章辦事，不承擔(dān)政策調(diào)整職能，其運(yùn)行都有明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，比如工商、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)等一大批政府機(jī)構(gòu)就可以逐步改組為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。
　　3.健全決策失誤責(zé)任追究和賠償制度。首先，按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，未經(jīng)認(rèn)真調(diào)研、充分論證、領(lǐng)導(dǎo)集體討論，或者超越權(quán)限、違反程序作出的決策，或者集體決策失誤造成重大損失的，要嚴(yán)肅追究決策人的行政過錯責(zé)任。個(gè)人決策、個(gè)人負(fù)責(zé)，集體決策、集體負(fù)責(zé)，做到?jīng)Q策權(quán)與決策責(zé)任的統(tǒng)一。其次，要完善責(zé)任追究的程序、健全處罰體系，按照黨紀(jì)、政紀(jì)、法律處罰等不同等級，并根據(jù)決策失誤導(dǎo)致?lián)p失的程度和應(yīng)負(fù)責(zé)任的大小，追究相應(yīng)的責(zé)任。再次，在決策問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，還可以考慮進(jìn)一步建立政府決策失誤賠償機(jī)制。
　　
　　4.完善協(xié)調(diào)機(jī)制。一是要明確各部門的職責(zé)權(quán)限，建立責(zé)任制，凡屬本部門的事務(wù)均在內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，使各部門充分發(fā)揮作用；二是建立制度化的協(xié)調(diào)程序與規(guī)則，避免多頭協(xié)調(diào)與重復(fù)協(xié)調(diào)；三是提供協(xié)調(diào)程序與規(guī)則，避免反復(fù)。
　　5.推行政務(wù)公開工作機(jī)制。一方面，推行政務(wù)公開，方便群眾辦事和監(jiān)督。要把政務(wù)公開作為各級政府施政的一項(xiàng)基本制度，擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍和層次。另一方面，推行政務(wù)公開的法規(guī)化，完善政府信息發(fā)布制度。除法律規(guī)定的涉及國家機(jī)密和依法受到保護(hù)的辦公內(nèi)容外，應(yīng)全部向社會公開。所有行政機(jī)關(guān)要為公眾查閱政府可公開的信息提供便利條件，確保公共權(quán)力公開透明運(yùn)行，加快建設(shè)陽光政府。
　　6.強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)制。各級政府應(yīng)當(dāng)針對行政職權(quán)，建立健全由行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等各方面相互結(jié)合、相互補(bǔ)充的監(jiān)督體系，以提高政府的執(zhí)行力和公信度。要通過監(jiān)察和制裁，對不認(rèn)真履行職責(zé)、無授權(quán)及越權(quán)的行為及時(shí)制止；對于職責(zé)權(quán)限不清的行為，要建立相應(yīng)的仲裁程序加以裁決；要嚴(yán)格行政紀(jì)律，已決定的事情必須堅(jiān)決執(zhí)行，做到令行禁止。
　　7.健全政府績效評估機(jī)制。首先，從立法上確立績效評估的地位和權(quán)威性，推進(jìn)政府績效評估的制度化和法制化，使評估工作有法可依、有章可循，把績效評估納入正常發(fā)展的軌道。其次，健全合理有效的績效評估體系，培養(yǎng)多元化的評估主體，逐步實(shí)現(xiàn)同體評估與異體評估相結(jié)合、公民評估與專業(yè)組織評估相結(jié)合。再次，按照績效導(dǎo)向的原則，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，包括政務(wù)公開制度、財(cái)政預(yù)算制度、組織人事制度、公務(wù)員薪酬制度等等。
　　四、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共服務(wù)體系
　　通過政府公共服務(wù)觀念與體制的創(chuàng)新，大力培育發(fā)展第三部門，實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，逐步推進(jìn)政府公共服務(wù)的三個(gè)轉(zhuǎn)向。即，從“運(yùn)動型服務(wù)”轉(zhuǎn)向“制度型服務(wù)”，從“歧視性服務(wù)”轉(zhuǎn)向“平等無差別服務(wù)”，從“單中心治理服務(wù)模式”轉(zhuǎn)向“政府與社會合作的多中心治理服務(wù)模式”，最終實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的制度化、公共化、均等化和社會化，為整個(gè)社會提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，使全體居民共享改革發(fā)展成果，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共服務(wù)體系。
　　1.積極推動事業(yè)單位分類改革，力爭有新的突破。事業(yè)單位改革的基本思路是：確立科學(xué)化的總體布局、推行多樣化的分類管理、實(shí)行制度化的總量控制。針對現(xiàn)有事業(yè)單位所具有的商業(yè)經(jīng)營、公益服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督等三種不同功能，按照政企分開、事企分開的原則，進(jìn)行“商業(yè)經(jīng)營者歸市場、執(zhí)法監(jiān)督者歸政府、公益服務(wù)者保留”的分類改革。具體步驟首先是按照政事分開、事企分離的原則，全面清理、規(guī)范事業(yè)單位機(jī)構(gòu)、編制、職責(zé)；其次是研究制定事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)和改革的配套政策；再次是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，逐步構(gòu)建公益目標(biāo)明確、布局結(jié)構(gòu)合理、投入機(jī)制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運(yùn)行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
　　2.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)公益性職能的需要和改革的要求，規(guī)范事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、精簡事業(yè)單位編制、確立事業(yè)單位的法人地位，特別是轉(zhuǎn)換事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制，逐步推行“以事定費(fèi)，政府買單，合同管理，農(nóng)民簽單，考核兌現(xiàn)”的市場化運(yùn)行模式，通過公開招標(biāo)、委托代理等形式探索政府購買公益服務(wù)的新路子。同時(shí)，要培育、發(fā)展農(nóng)村社會中介服務(wù)組織和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，充分發(fā)揮其在農(nóng)村公益性服務(wù)工作中的作用。
　　3.培育和發(fā)展第三部門，壯大社會自我管理與自我服務(wù)的能力。各級黨和政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)首先需要變革觀念，調(diào)整思維，將政府與第三部門組織兩者之間的關(guān)系，由領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)，由管理變?yōu)榉?wù)，由主從變?yōu)楹献?，由限制變?yōu)榘l(fā)展，以完善的法規(guī)、良好的政策、有效的監(jiān)管、周到的服務(wù)，促進(jìn)各類非政府組織在我國規(guī)范、健康和快速發(fā)展，使其為我國社會管理和公共服務(wù)的進(jìn)步，為促進(jìn)我國社會穩(wěn)定和社會和諧發(fā)揮更大作用。
　　五、以平衡事權(quán)和財(cái)權(quán)為重點(diǎn)，改革財(cái)政體制
　　浙江省一直堅(jiān)持實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制，縣域經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)。建議學(xué)習(xí)浙江、海南等省的做法，盡快實(shí)行省與縣直接結(jié)算的財(cái)政管理體制。省級財(cái)政要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直管到縣，以增強(qiáng)縣級財(cái)政調(diào)控能力和發(fā)展的活力。同時(shí)在財(cái)政體制調(diào)整過程中，要根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)對等原則，明確各級政府的事權(quán)，并落實(shí)與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政支出。要加強(qiáng)監(jiān)管和政務(wù)公開，增加財(cái)政收支的透明度。對經(jīng)濟(jì)薄弱縣，應(yīng)繼續(xù)加大上級財(cái)政對基層的轉(zhuǎn)移支付力度，制定新增增值稅省留成部分全額留給縣級使用的特殊政策。要采取切實(shí)措施，努力化解縣鄉(xiāng)村債務(wù)。今后涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項(xiàng)目，應(yīng)量力而行，區(qū)別對待，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣取消資金配套，或者視實(shí)際財(cái)力，逐步實(shí)施，杜絕新增債務(wù)的發(fā)生。
　　六、以擴(kuò)大縣域金融有效供給為目標(biāo)，改革金融體制
　　進(jìn)一步強(qiáng)化政策性金融職能，擴(kuò)大其業(yè)務(wù)外延，允許其通過發(fā)行農(nóng)業(yè)金融債券、建立發(fā)展基金等途徑擴(kuò)大農(nóng)發(fā)行資金來源渠道。盡快建立縣域資金回流機(jī)制，通過立法規(guī)定國有商業(yè)銀行縣支行對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要按一定比例投入資金，要求各類商業(yè)銀行按一定比例購買農(nóng)業(yè)政策性金融債券、農(nóng)村信用社債券。由政府財(cái)政、骨干企業(yè)、城鎮(zhèn)民營企業(yè)或個(gè)人參股，加大農(nóng)村信用社改革力度，爭取組建更多的縣級地方性商業(yè)銀行，其分支機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。除了重視正規(guī)金融外，還要從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，放寬民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的限制，鼓勵成立小型金融機(jī)構(gòu)，并創(chuàng)新適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)融資要求的金融產(chǎn)品體系。
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