深圳社改“半步走”

當下正在進行的社會管理體制改革，是先從行業(yè)協(xié)會等社會公共組織層面破冰，逐步深化，進而達到社會善治的目標

最近，深圳民間組織管理局局長馬宏除了安排日常工作之外，還在等待一個社會組織負責人的到來。這位社會組織負責人的專程拜會，是希望馬宏幫忙解決一道困擾自己多年的難題。

1月17日，馬宏剛從北京領獎歸來——第五屆中國地方政府創(chuàng)新獎揭曉，在總共10個獲獎項目中，深圳市民間組織管理局申報的項目榜上有名。

這個項目名為“創(chuàng)新民間組織的登記方式”。其核心要義，是將在過去沿襲多年的對民間組織登記的二元管理，簡化為一元管理。

這一改革的示范意義，被民政部看在眼里。2009年7月，民政部與深圳市政府簽署《推進民政事業(yè)綜合配套改革合作協(xié)議》(也被稱為“部市協(xié)議”)。根據(jù)此協(xié)議，民政部一些重大的改革項目和措施，今后將在深圳先行試驗。

清華大學NGO研究所所長王名對這一協(xié)議評價甚高，認為其幾可比肩30年前深圳被劃為經(jīng)濟特區(qū)。深圳“社會特區(qū)”的名號不脛而走。

上文提到的社會組織負責人的此番南下，正是在王名的穿針引線下，找馬宏解決多年未決的登記問題。

登記之困

“登記，就是要個身份。”那位不愿透露姓名的負責人告訴記者，這一身份對于他們社團的意義，在于它可以在內(nèi)地開設一個賬戶，在內(nèi)地聘用人員，同時租一個辦公的場所。沒有這個身份，在內(nèi)地做項目就必須找一個合作伙伴，還要對自己的身份百般解釋。

2009年，這家社會組織在內(nèi)地的年度投入已經(jīng)超過3000萬美元。打理如此巨額的資金，“沒有賬戶的不便越來越明顯。”那位負責人說。

2004年，這家社會組織曾離注冊登記“無限接近”。當年3月，《基金會管理條例》出臺。該負責人托相熟的內(nèi)部人士打聽以基金會形式登記的可能性，回應非常積極。該負責人將注冊的資金備齊，把注冊的材料提交民政部。但此事最終沒有了下文。

對于這一結果，作為很多地方政府的專家組成員，王名早有預感。

該負責人也做過其他的嘗試，但由于找不到愿意接納自己的業(yè)務主管單位，登記一事一直懸而未決。

按照1998年頒布的《社會團體登記管理條例》，社團的登記需要兩個部門的批準，一是業(yè)務主管部門的業(yè)務審核，二是登記主管部門的登記審核。法律對業(yè)務主管單位的范圍進行了嚴格限定，僅指與民間組織業(yè)務范圍相關的政府職能部門，或者政府授權的單位。一些單位基于“多一事不如少一事”的行政慣性，會拒絕充任民間組織的業(yè)務主管單位。

中國社科院社會政策研究中心副主任楊團說，她所了解的一個民間組織，為登記一事已經(jīng)苦等了近20年，至今未果。她自己雖然擔任十幾家民間組織的理事，在自己登記成立民間組織時同樣遇卡，“這件事情，已經(jīng)困惑我們十多年了。”

北京市商業(yè)系統(tǒng)的一位官員向《財經(jīng)國家周刊》透露，沒有人愿意為那些前景不明的民間組織做“婆婆”。“沒什么好處，風險卻很大。一旦有什么問題，主管部門就逃不了干系。”他說，在主管一事上，大部分單位都遵循著這樣一個邏輯:要么我能控制你，要么我就拒絕你。

深圳民間人士李紅光說，這正是目前民間組織在登記上的現(xiàn)實困境:要么接受嚴格的監(jiān)管，以致于喪失應有的獨立性;要么就注冊無門，不得不另尋他途。在深圳，曾有很多注冊無望的民間商會投靠在沒有主管單位資格的工商聯(lián)名下。工商聯(lián)則連連上書，要求政府給自己一個主管部門的資格。

更多的民間組織則不得不成為“黑戶”，或者以工商企業(yè)的形式注冊。前者的風險在于隨時可能被取締，后者則要把好不容易募集的一部分資金，以稅收的形式上繳。

王名說，據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，目前沒有在民政部門注冊的民間組織數(shù)量，大約十倍于合法登記的民間組織。這些活躍在監(jiān)管之外的民間組織，讓雙重管理登記制名存實亡。

拯救“市場失靈”

在中央編譯局當代中國研究所所長何增科看來，民間組織在中國的茁壯成長，一方面說明中國的社會管理(或服務)的需求與日俱增;另一方面說明，脫胎于計劃經(jīng)濟時代的帶有強烈行政色彩的社會管理體制，在處理這些問題時越來越獨木難支。

“社會管理需求的大量增加，與中國經(jīng)濟體制的改革有關。”何增科告訴《財經(jīng)國家周刊》，在城市， 個人獲得了自由支配的資源與活動空間，從而為多樣化社會的形成提供了條件。

這場以市場化為取向的改革，在大大解放生產(chǎn)力的同時，也帶來了一些社會問題:由于市場機制以追求效率見長，企業(yè)根據(jù)人們的能力、貢獻來進行初次分配，這就不可避免會造成貧富分化，并且無法對缺乏購買力和勞動能力的低收入人群、弱勢人群和邊緣群體的生存和發(fā)展作出回應。

另外，與市場一同成長起來的權利意識，正在演化為一波又一波的維權行動，其中包括上訪。

有人將這些問題的產(chǎn)生歸結為“市場失靈”。“社會管理的產(chǎn)生，就是為了解決‘市場失靈’。”何增科對《財經(jīng)國家周刊》說。

有專家表示，政府在處理這些問題時，可能會因其缺乏競爭壓力而導致資金使用的低效和機構人員的膨脹，進而增加納稅人的負擔。從這個角度講，有學者認為，政府購買服務可以看作是一種公共選擇的結果。

王名曾聽北京市一位區(qū)領導講過一個有關政府與民間組織效率對比的故事:前幾年該區(qū)政府組織滅鼠，怎么也滅不了，后來搞了一個滅鼠協(xié)會，老鼠很快就滅了。“滅鼠協(xié)會一動員，所有的家庭都起來了，太簡單了。以前老想著自己做，現(xiàn)在就跟滅鼠協(xié)會談任務就行。”

對于政府管理的范圍，19世紀英國思想家密爾提出的一個原則，已經(jīng)成為國際上的一個共識:凡是這種社會需求能夠通過一般社會組織更經(jīng)濟有效地加以滿足，就選擇一般社會組織而不是選擇政府。“這不僅符合經(jīng)濟上的效益原則，也符合政治上的民主原則。”

王名說，理想的社會管理體制應以社會組織為核心。但民間組織要接過社會管理的任務，首先得通過登記，解決自己的身份問題。

“三個半步”

在改革雙重管理體制的問題上，深圳市曾經(jīng)面臨一個選擇:是一步到位，還是循序漸進?

2004年，深圳審批體制改革辦公室曾經(jīng)起草了一份《深圳市民間商會條例》，“取消二元管理體制”的內(nèi)容赫然其上。后來考慮到與上位法的沖突，這場改革的力度從“一步”變成了“半步”，并且連續(xù)走完了“三個半步”，最終取消了二元管理體制。

第一個半步，2004年6月，成立行業(yè)協(xié)會服務署，隸屬于市發(fā)改委。該服務署的職責是將分散在31個政府部門中的對行業(yè)協(xié)會的管理權收編旗下，成為深圳各大行業(yè)協(xié)會的唯一主管單位。

作為這項改革的專家委員會成員，王名對深圳走出的這“半步”贊不絕口。他說，這“半步”一方面將發(fā)育較為成熟的行業(yè)協(xié)會作為首選，避免了讓改革一開始就遭遇重重阻力的不利局面;另一方面把服務署放在發(fā)改委下面。

“這是一個強勢部門。有什么好處呢?就是能夠調(diào)動、說服相關的政府部門交出對行業(yè)協(xié)會的管理權。改革的第一步一定要取得共識。如果達不成共識，職能就沒法整合。”王名說，類似的工作在其他地方也做過，很多地方都失敗了，原因就在于整合的部門不夠強勢，難以說服職能部門交出管理的權力。

此后兩年，各行業(yè)協(xié)會陸續(xù)聚集到服務署麾下。201名在各行業(yè)協(xié)會兼職的黨政機關工作人員先后與協(xié)會脫鉤，各協(xié)會的財務報表也逐步走向獨立。這些協(xié)會從此走上自我發(fā)展的道路。

2006年底，深圳市又走了第二個半步，把服務署和市民政局下面的民間組織管理辦公室合并，在民政局下面成立民間組織管理局，這樣業(yè)務主管單位和登記主管單位就合二為一了。業(yè)務主管單位事實上不復存在了。王名當時給深圳市建議，把民間組織管理局專門拉出來，作為市政府直屬的一個職能局，“這樣標桿意義就更強，可惜他們沒有一步到位。”

與深圳相比，廣東省在這一問題上采取了更為直接的辦法。2006年3月施行的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》直接將業(yè)務主管單位改為指導單位，取消了主管單位對成立行業(yè)協(xié)會的事前審批。在此一個月前，廣東省委、省政府出臺《關于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》。明確提出行業(yè)協(xié)會必須遵循“三無”和“五自”的原則。其中“三無”指的是“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門”。

王名認為，由于缺少了一個接管的環(huán)節(jié)，他擔心行業(yè)協(xié)會的很多職能從此落空了。

2008年9月，深圳市邁出改革的第三個半步，出臺了《關于進一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》，將直接登記管理的適用范圍，從行業(yè)協(xié)會擴大到工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類三種社會組織。

一個月后，社工周心靜前往深圳市民間組織管理局登記一家社工組織時，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)沒有“主管單位”的障礙了。

上述三種組織以外的其他民間組織的登記情況沒有什么變化。深圳市民李紅光不久前欲聯(lián)合一位律師成立一家維權組織，按照登記的規(guī)定先在網(wǎng)上公示要登記的名字，在5天的公示期期滿后，沒有接到審核通過的通知。她托人疏通主管單位，也進展寥寥。

政府的“生意”

深圳市社會組織登記體制改革是深圳市綜合配套改革的一部分。在2009年5月獲國務院批準的《深圳市綜合配套改革總體方案》中，在社會領域改革部分，明確提及要“培育發(fā)展社會組織”。

培育和發(fā)展社會組織的緊迫性，還來自于配套方案中的行政管理體制改革。這場以“市場、服務和效率”為取向的改革，對政府機構和職能進行了大幅退、轉(zhuǎn)、減、合。市政府減少15個機構，精簡幅度達到三分之一。

在這次改革中“退”下來的一些職能，據(jù)深圳市常務副市長許勤說，正在逐步轉(zhuǎn)向社會組織。馬宏告訴《財經(jīng)國家周刊》，在“大部制”改革中，深圳市提出凡是社會組織能夠做的，都交給社會組織來做。“這就要培育和發(fā)展社會組織，使其有能力承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能。”她說，創(chuàng)新社會組織登記管理體制，正是培育和發(fā)展社會組織的制度基礎之一。

王名說，時不時會聽到地方民政官員抱怨真正成熟的民間組織還是太少。“我碰到好的，就會問你愿不愿意去深圳試試看，深圳能登記，政府又給錢。我已經(jīng)給推薦好幾個了。”

上海市也遇到好的民間組織奇貨可居的困境。王名說，有一年，上海市民政局給各個部門壓任務，一個處一年要找出100家民間組織。

友愛社工服務中心負責人周心靜說，與其他地區(qū)一樣，深圳市的民間組織也是魚龍混雜，不僅服務水平參差不齊，有的連財務管理都混沌不清。

但深圳市向民間組織的“放權”已經(jīng)開始。2009年10月，周心靜參與了市民政局組織的一次購買服務項目競標。共有16個項目在這次競標中勝出，政府為此支付了上千萬元。雖然上報的7個項目只有1個獲批，但以純民間組織的身份獲得政府50萬元的資金支持，周心靜已經(jīng)感受到深圳市政府的改革魄力。在這次競標中，所有專家與競標者圍桌而坐，程序清晰透明。

但周心靜擔心，政府為民間組織提供的這些機會，是否會被那些大的民間組織盡收囊中。在更早前舉行的政府購買社工崗位的競標中，就出現(xiàn)了“貧富分化”:有的組織拿到了180余個社工崗位，而她則一個也沒拿到——深圳市政府為每個社工崗位出價6萬元。周心靜說，如果能拿到20個社工崗位，一個社工組織就基本上能達到收支平衡。

民政部民間組織管理局副局長李勇告訴《財經(jīng)國家周刊》，很多地方都在關注深圳的改革進程，有些地方已表示要向深圳學習。“但一般都要從成熟度較高的行業(yè)協(xié)會開始做起，其他類型的社會團體，則要暫時放一放。”

延伸閱讀

社會管理體制改革面臨四大問題

一是傳統(tǒng)的政府職能問題，歸根到底是政府的觀念問題。在計劃體制里，社會不是一個獨立的部分，而是通過單位來構建的，包含在行政體系中間。這是過去社會的基本結構。到了市場經(jīng)濟社會，社會發(fā)生了變化，但現(xiàn)在管理的理念、方式，還是延續(xù)過去的做法，或者去模仿。比如社區(qū)，原來沒有的這樣的模式，就努力在社區(qū)建立一種單位式的管理。不過，現(xiàn)在很多地方政府也在創(chuàng)新，他們發(fā)現(xiàn)社區(qū)不是原來單位式的所能夠管理的，需要的是政府提供服務。所以慢慢轉(zhuǎn)換成服務性的理念。

第二個問題，就是要把社會發(fā)育出來。不光要改變政府觀念，還要改變社會。重建社會關系，并且要在與市場相對對立的條件下構建起來，又不能否定市場。

第三個是事業(yè)單位改革問題。事業(yè)單位已經(jīng)形成一個非常巨大的體系。目前，各種事業(yè)單位加起來，有132萬家機構，3000多萬員工。事業(yè)單位比社會組織的規(guī)模要大得多(社會組織只有42萬家)。事業(yè)單位改革難度非常大，沒有20年、30年不能完成，是一個非強制、漸進的過程。

第四個是社會組織改革的問題。最核心的問題是登記管理體制的改革。

文/王名

輔文

購買社會服務，誰來定價?

在民眾掌握定價權的情況下，由誰來提供服務已經(jīng)無關緊要，重要的是提供的服務老百姓是不是滿意

文/《財經(jīng)國家周刊》記者 韓永

“購買服務”，是深圳的社會組織登記改革之所以進展順利的一大“利器”——政府可以吸引更多的民間組織，從而在招標中有更大的選擇余地;而民間組織則可以藉此參與政府公共服務的招標。

清華大學NGO研究所所長王名對政府購買服務的作用評價甚高，認為其意義不僅在于充分發(fā)揮民間組織的作用，還為一些民生問題提供了一個解決的路徑。

由于公共服務具有非競爭性和非排他性兩個特征，所以由政府來提供是理所當然的，但是提供不等于生產(chǎn)。深圳大學政府管理學院教授馬敬仁說，作為公共服務的提供者，政府要做的事情主要有以下幾項:

一是決定某種公共服務是否需要提供;二是所需提供公共服務的質(zhì)量和數(shù)量;三是公共服務的財政安排;四是公共服務的采購或生產(chǎn)方式;五是對公共服務的檢查驗收與評估。

而公共服務的生產(chǎn)，則是將各種資源轉(zhuǎn)化為完整的公共產(chǎn)品的技術過程。這一過程，除了一些必須由政府生產(chǎn)的領域如社會治安、司法審判外，其他的都可以根據(jù)效益原則在政府、社會組織和企業(yè)之間進行選擇。

比如文化、教育，可由政府和企業(yè)聯(lián)合生產(chǎn)，以滿足不同層次的需要;一些可以收費的公共服務，比如垃圾處理，可以通過發(fā)放特許證的方式由企業(yè)承擔;一些社區(qū)內(nèi)的公益性服務，可以委托給各種民間組織。

政府采購服務到底能帶來多大的好處?深圳市羅湖區(qū)的一份材料，給出了一個直觀的比較。

1999年，羅湖區(qū)試行環(huán)衛(wèi)清掃外包，將367萬平方米市政道路清掃面積，簽約外包給羅湖環(huán)衛(wèi)公司和日新公司，外包單價為每平方米3.6元，由羅湖區(qū)城管辦負責監(jiān)督檢查。剩下的257萬平方米仍由城管辦下屬的環(huán)衛(wèi)所承擔，每平方米的價格是4.9元。環(huán)衛(wèi)所的這個價格，沒有加上該所的人工成本。該所當時共有在職員工625人，當年財政承擔的人員支出為3319萬元。如果將人工成本分攤在清掃價格中，則環(huán)衛(wèi)所自掃部分的單價高達每平方米17.8元，幾乎是外包單價的5倍。

后來，羅湖區(qū)又對接送教師的班車進行了改革。該區(qū)教育局原有一個車隊，用于接送教師上下班，養(yǎng)人養(yǎng)車的經(jīng)費一年約130萬元。2000年，羅湖區(qū)政府將該批車輛拍賣，以公開招標的方式確定一家運輸公司承擔接送教師任務。最后，一家運輸公司以一年60萬元的價格中標。

羅湖區(qū)政府還將購買服務的領域逐步擴展到政府物業(yè)管理、醫(yī)院后勤服務、政府投資項目評審、基建審計、公共工程等方面。1999年政府購買公共服務的資金為8000萬元，平均節(jié)約率為15%。2006年，這項支出達到了30832萬元，平均節(jié)約率達到16.3%。

政府購買服務的效果，是評價這一改革的另一個坐標。

從2004年開始，上海市一家民辦非企業(yè)組織——新航社區(qū)服務站，開始承接參與和協(xié)助司法行政機關做好社區(qū)服刑人員和刑釋解教人員的教育轉(zhuǎn)化工作。2009年，上海市政府為此支付的費用是160萬元。

幾年間，累計有78名社區(qū)服刑人員因嚴重違反社區(qū)矯正管理規(guī)定被收監(jiān)，預防了一些可能發(fā)生的違法犯罪。

到2009年6月，共有231人在矯正期間重新犯罪，年均重犯率為0.398%，全市共有17129人在矯正期滿后順利回歸社會，其中53人在矯正期滿后重新犯罪，占比0.28%，而同期刑釋解教人員重新犯罪率為3.72%。以上提及的重新犯罪率，都較該組織介入之前有較大幅度的降低。

目前，購買社會服務的定價權掌握在政府手里，與王名所期望的由服務對象掌握定價權的目標仍有較大差距。深圳大學政府管理學院教授馬敬仁說，政府給服務提供者留出的利潤空間，一般是8%~10%，“最高不超過15%”。

同時，服務對象對由市場提供的公共服務的信任，也存在很大的問題。王名說，中國的市場經(jīng)濟是在社會沒有充分發(fā)育的條件下成長起來的，“很多對社會來說至關重要的因素，比如信任、寬容，都沒有建立起來。社會關系的重建是一個復雜而漫長的過程。”

而政府購買服務容易遭受質(zhì)疑的另一個方面，是政府可能對競標參與者的區(qū)別對待和資格限制。