“城鄉客運一體化”舉步維艱

“政策不同，帶來從業者利益紛爭，和百姓的期望相違背。所以一直是個社會焦點問題。”面對城鄉客運一體化遇到的困難，吳洪洋如是說。

2008年3月，國家決定成立新的交通運輸部，統管城鄉客貨運的規劃、建設和管理。2008年10月交通運輸部黨組決定著手研究城鄉公共交通資源整合的問題，通過加強城鄉交通資源的銜接、升級，建設便捷、安全、暢通、綠色的客運網絡，提高公交服務水平，達到城鄉之間生產要素的有效流動，城鄉居民共享改革發展成果。就“城鄉客運一體化”的問題，日前，本刊記者采訪了交科院城市交通研究中心副主任吳洪洋。

利益博弈

記者:城鄉客運一體化的根本目的是什么?

吳洪洋:城鄉客運一體化應該是兩個含義:城鄉各種運輸模式之間實現零距離換乘;讓鄉村或者副中心的居民能享受到城市居民一樣的公交服務。這就是城鄉客運一體化的根本目的。

記者:城鄉客運一體化的實質問題是什么?為什么?

吳洪洋:利益博弈，主要是兩者的標準不同。請看下表:

政策不同，帶來從業者和百姓的期望相違背。所以“城鄉客運一體化”問題一直是社會焦點問題。

問題多多

記者:目前城鄉客運發展中存在哪些問題?

吳洪洋:城鄉客運發展中存在的問題，我總結了幾個方面。

首先，城鄉二元結構突出，城鄉客運管理存在體制障礙。

我國城市交通系統不同程度地存在各種客運方式之間缺乏有效銜接、缺乏資源共享的現象。這些問題的原因，歸根結底是由于城鄉交通管理體制分割、部門之間缺乏有效的溝通協調機制造成的。

大部制改革前，我國中心城市交通行政管理體制大致可分為“多部門交叉管理”、“城鄉道路運輸一體化管理”和“一城一交綜合管理”三種模式。這種交通管理體制分割的局面很難適應社會主義市場經濟發展的要求。

在不同交通管理體制模式下，交通資源要素在城市各管理部門的分布也有很大不同。即使在“一城一交綜合管理”模式下，交通資源要素也還存在一定程度的分割，不利于城鄉客運一體化的發展。

記者:現有道路規劃和基礎設施方面是否也存在一些不利于推進城鄉客運一體化進程的現象?

吳洪洋:目前的情況是城鄉道路規劃缺乏協調，基礎設施配套銜接不足。隨著城市規模擴展和聚居區域郊區化的延伸，“公路街道化”在各地普遍存在，在這一過程中，由于公路與城市道路在管理部門不同、養護標準不同，經常出現多頭、無頭管理現象，導致進出城道路養護不及時，臟、亂、差現象嚴重，加之城市道路與公路設計標準不同，如公路上沒有非機動車道、人行道、綠化照明，缺少信號標志引導等，在公路與城市道路銜接的路段變換突然，致使多數城郊結合部的公路存在較大的安全隱患。

此外，由于各種運輸方式分部門管理，相互間缺乏有機協調，交通部門制定的公路客運主樞紐規劃及客運站點布局規劃不能落到實處，建設部門制定的城市公交樞紐規劃與公路客運樞紐規劃不夠銜接，道路客運邊緣化現象隨處可見。

城郊的公交站點與公路客運站點分離，導致旅客換乘距離遠、換乘時間長，造成重復建設，資源浪費，限制了客運場站功能的完全發揮，效率低下。難以形成貫通暢達、銜接緊密的城鄉綜合交通網絡，影響了整個綜合交通運輸網絡的組合效益與整體均衡發展。

記者:阻礙城鄉客運一體化發展的因素還有哪些?

吳洪洋:稅費政策不一致、法規標準不統一，運輸市場競爭不公平。城市公共交通與道路客運在性質、稅費、政策、法規、標準等方面都存在較大的不同。

由于國家一系列政策的扶持使得城市公交發展迅猛，城市公交受到市民普遍歡迎。一旦城市公交車和道路客運車同線運行，市民往往選擇城市公交車，從而引發與道路客運經營者之間的沖突。

另外，目前城鄉居民出行換乘不便，缺乏綜合的出行信息服務。運輸網絡的城鄉二元分割，使得資源缺乏有效整合，運力分配和發展不均衡，道路網絡通達深度不夠，郊區縣和農村等級客運站、停靠站偏少，導致農村和郊區居民進城難、進城不便(時間穩定性差、等車時間長)等現象普遍存在。

加之綜合的出行信息服務缺乏，導致城市居民出城、郊區居民進城不能根據自身需求有效的選擇出行方式，增加了出行難度和時間延誤，出行多有不便。此外，還存在農村道路、客運投入不足，定位偏差等問題。

成功案例

記者:介紹一下國內典型城市建設城鄉客運一體化的案例和經驗。

吳洪洋:近年來，城鄉客運一體化在全國不同程度地得到推進，北京、成都、浙江嘉興等地不少地區已取得了實質性進展，其中北京在推進城鄉客運一體化方面值得借鑒的經驗主要有:

整合政府職能，統一交通管理。

2003年，北京市進行了交通管理體制改革，整合全市交通規劃、建設、運營、管理等職能，成立了北京市交通委員會，初步建立了統一的城鄉交通管理體制，為整合全市交通資源、發揮各系統的協同效應提供了體制保障。

確立公交優先發展戰略。首先在戰略上重視公交的發展，其次在操作層面采取了一系列有效措施。

如，北京實行低票價政策，惠及郊區市民。北京市郊9字頭公交線路，自2008年1月15日起在現行票制票價的基礎上實行持卡乘車與市區公交線路同折扣優惠，即在現行票制票價基礎上持卡乘車成人4折、學生2折。各遠郊區縣政府根據實際情況，從2008年1月15日起也對遠郊區縣境內客運實行了票價折扣優惠政策。

北京還明確責任主體，加大財政扶持力度。北京根據事權與財權相統一的原則，明確了市、區兩級責任。市郊9字頭公交的財政扶持由市級負責，區縣境內客運財政扶持由區(縣)級負責，市級給予支持。

市級支持政策包括:加大對區縣轉移支付力度，市財政已確定車船稅款由區縣留用，區縣境內客運折扣減收補貼核入區縣體制中，同時免征區縣境內客運車輛養路費等。

記者:成都的做法是否跟北京有不同?請介紹成都的探索和經驗。

吳洪洋:成都市在推進城鄉客運一體化方面的經驗與北京不同。

一方面，成立統籌城鄉交通發展領導機構。成都市在2005年初成立了交通委員會，建立了一體化的大交通管理體制和協調機制，除了原有職能外，還將城市客運、道路建設與管理和交通設施管理職能以及鐵路、公路、航空等聯合運輸綜合協調工作從其他政府部門剝離，整合歸口到交通委統一管轄。

在2007年被國家發展改革委員會確定和批準為統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區后，成都市交委成立了推進統籌城鄉交通發展領導小組，并將推進辦設在廳公路管理處，具體負責組織和協調有關工作。

另一方面，制定統籌城鄉交通發展規劃。成都市交通委以及各區縣制定了統籌城鄉交通發展有關規劃和落實年度實施計劃，出臺五項配套政策，對符合規劃的項目給予資金補助;規劃并建設了沙河堡綜合運輸樞紐、一批港灣式公交站和農村等級站。

值得一提的是，成都市開展統籌城鄉交通發展試點。2005 年，四川省交通廳和成都市交委將成都郫縣確立為全市統籌城鄉交通發展試點縣，率先開展統籌城鄉交通發展的試點。在此基礎上由省交通廳和市交委召開各市區縣交通局長都參加的示范縣現場交流會，宣傳推廣到全省，促進了當地城鄉客運一體化的有序發展。

如何推進

記者:如何才能真正做到推進并實現城鄉客運一體化?

吳洪洋:我認為，構建一體化的城鄉客運體系，應形成三級客運網絡體系:1)城市公交;2)中心城到衛星城、開發區及重點的旅游景點;3)農村客運。

之所以建設客運網絡體系的目的，是想通過城鄉公路和城市道路公共客運諸元素的合理配置，將管理體制、經營機制、網絡布局、場站建設、車輛運行等成為有機結合的整體，使城市區域內的城市公交、城間客運、出租客運、城市與農村之間以及城市周邊農村的各種客運方式協調發展。通過對各種運力的合理調控，來實現統一、高效、協調發展的公共客運系統模式。

因此，建設城鄉一體化客運網絡的目標就是以城鄉綜合交通基礎設施和運輸服務網絡為依托，以城市客運樞紐及換乘站場為龍頭，以市域區縣城鎮(新城)為節點，形成市區內、市區(中心城)——縣城(副中心)和區縣之間、縣城——鄉鎮和鄉鎮之間、鄉鎮——行政村和村之間各級連接暢通的城鄉一體化客運網絡。

記者:有無可推薦的具體實施思路?

吳洪洋:城鄉客運一體化問題應該區別對待，分類指導;鼓勵城市公交向農村延伸和農村客運公交化改造。

具體實施思路包括:在思想觀念上，樹立 “大交通、大公交”的理念。中央和地方城鄉交通主管部門應盡快研究編制城鄉一體化客運網絡發展的戰略規劃，進一步深化城市交通行政管理體制改革。

城鄉一體化客運網絡發展的關鍵在體制，難點也在體制，地方城市交通主管部門要在國務院大交通體制改革的基礎上，努力實現各級交通管理部門城鄉交通二元化管理向城鄉一體化的根本轉變。

實現城鄉客運一體化，重要的還在于突破政策“稅費瓶頸”。系統制定統一的城鄉客運稅費政策，為城鄉客運一體化的實施提供資金保障。

一方面要繼續執行關于優先發展城市公共交通的經濟政策，另一方面，要盡快研究制定對農村客運尤其是邊遠郊區農村客運經營企業的財政補貼政策，從稅費減免、票價補貼、公益性補助、能源消耗和更新改造補償等方面給予大力支持。

特別要擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村客運，盡快實施車輛規費征收優惠政策，對道路客運公交化票價改造后提供財政補貼，使農村客運比照城市公交客運政策，得到政策支持成為可能，真正實現城鄉居民基本公共交通服務均等化。

最后，國家應研究完善城鄉客運一體化的法律法規和標準規范體系，加快給予城市公共交通和道路客運方面優惠的有關立法工作，出臺一系列有利于城鄉客運一體化發展的法律法規，并依據法規研究制定一系列配套措施，從法律上保證政府對公共交通和農村客運的財政補貼。