印尼共和國(guó)的行政改革概覽

1998年之前印尼的專權(quán)統(tǒng)治存在諸多問(wèn)題，如腐敗、低效、不透明、政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)和財(cái)政不盡合理、員工知識(shí)技能落后等。1998年嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，印尼進(jìn)入了改革時(shí)代，政府以善政、廉政、反腐、發(fā)展民主和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為核心，制定了多項(xiàng)法律法規(guī)和政策推動(dòng)改革。改革的對(duì)象包括行政權(quán)、公務(wù)員管理和公共服務(wù)，旨在形成透明、誠(chéng)信、民主、包容、負(fù)責(zé)、有效、服務(wù)大眾的政府文化。

一、印尼的行政權(quán)改革

印尼行政權(quán)改革的核心是權(quán)力下放。2001年，印尼放棄中央集權(quán)，將行政權(quán)力下放給地方政府，中央政府開(kāi)支的大約三分之一轉(zhuǎn)移到了地方。2004年，總統(tǒng)首次由人民直接選舉產(chǎn)生。他們聲稱其選舉是采取相對(duì)自由、公正和和平的方式完成的。但是，在以多黨制為特點(diǎn)的新的政治體制下，如何向新的制衡形式和民主治理過(guò)渡等問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決。一些專家認(rèn)為，在財(cái)政開(kāi)支方面，印尼是世界各國(guó)權(quán)力下放程度最大的國(guó)家之一。印尼權(quán)力下放的主要變化體現(xiàn)在行政區(qū)改革、地方領(lǐng)導(dǎo)自主創(chuàng)新和組織建設(shè)三方面。

首先，行政區(qū)改革意味著在省一級(jí)和區(qū)一級(jí)創(chuàng)建新的行政管轄區(qū)。印尼行政區(qū)數(shù)量已從1998年的301個(gè)大幅增加到2010年初的512個(gè)。權(quán)力下放往往伴隨著新行政區(qū)的創(chuàng)建，這在加拿大、俄羅斯、尼日利亞、巴基斯坦等國(guó)家都曾發(fā)生過(guò)。但是，在印尼，絕大多數(shù)行政區(qū)改革并沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的思考和論證，其評(píng)價(jià)體系尚不完善。

第二，地方領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新的產(chǎn)生得益于地方領(lǐng)導(dǎo)選舉制度的改革。自2004年起，公民直接選舉地方領(lǐng)導(dǎo)，這使得地方領(lǐng)導(dǎo)的背景呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，從以前相對(duì)單一的軍隊(duì)背景，到如今的官員、學(xué)者、商人和非政府組織活動(dòng)家等背景。這一舉措推動(dòng)了一些地區(qū)的創(chuàng)新性發(fā)展。許多地方領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造了處理地方問(wèn)題的新政策，而且不再需要經(jīng)過(guò)中央政府的審核。一些地方政府的創(chuàng)新性政策十分成功，被中央政府采用后在地區(qū)間進(jìn)行推廣，例如，免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)，急救服務(wù)，電子化選舉，通過(guò)報(bào)刊公開(kāi)政務(wù)，政務(wù)監(jiān)督投訴熱線，公民滿意度調(diào)查，電子化公共服務(wù)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員隊(duì)伍，公開(kāi)招聘公務(wù)員，以能力測(cè)試為據(jù)的公開(kāi)晉升系統(tǒng)，以業(yè)績(jī)?yōu)閾?jù)的公務(wù)員工資分配，通過(guò)個(gè)體評(píng)價(jià)系統(tǒng)確保基層員工的業(yè)績(jī)得到認(rèn)可，義務(wù)教育，電腦和網(wǎng)絡(luò)知識(shí)培訓(xùn)，通過(guò)教育和培訓(xùn)進(jìn)行文化方面的變革，翻修貧困人口住房，招商引資，保護(hù)傳統(tǒng)特色市場(chǎng)不被新商場(chǎng)取代并使傳統(tǒng)市場(chǎng)現(xiàn)代化等。

一些阻礙地方創(chuàng)新的問(wèn)題同樣存在，例如，如何平衡基于規(guī)則的問(wèn)責(zé)制和基于產(chǎn)出的問(wèn)責(zé)制。通常，如果過(guò)多地依賴規(guī)則，這樣的問(wèn)責(zé)制會(huì)阻礙創(chuàng)新和效率。一些利民政策的突破和創(chuàng)新舉措可能被視為違規(guī)行為。例如，基于業(yè)績(jī)的工資分配制度在一個(gè)地區(qū)實(shí)施非常成功，在另一個(gè)地區(qū)卻被視為財(cái)政的違規(guī)操作。改革創(chuàng)新需要承擔(dān)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)官員不愿意承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)心被指控違法違規(guī)或?yàn)E用職權(quán)。只有48.7 %的主管和43.2%行政人員運(yùn)用了自由裁量權(quán)，其中24%運(yùn)用在人事方面，25%運(yùn)用在財(cái)政方面，60%運(yùn)用在公共服務(wù)方面。

第三，非政府組織和獨(dú)立組織迅速增加。非政府組織介于政府和私營(yíng)企業(yè)之間，在處理一些重要的社會(huì)問(wèn)題如公共服務(wù)和世界和平等方面注入了前所未有的活力。非政府組織的靈活性和與草根社區(qū)的緊密關(guān)系使得他們能夠快速調(diào)動(dòng)各方資源。他們的純潔、執(zhí)著和熱情在一定程度上填補(bǔ)了社會(huì)需求的空白。從前，印尼的非政府組織和政府間的矛盾尖銳。自1997~1998年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和緊隨其后的改革以來(lái)，印尼政府希望非政府組織能夠成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的治理形式的一部分。在政策放寬的環(huán)境下，非政府組織的數(shù)量飛速增長(zhǎng)，從1998年的3000家，到2001年的19000家。地方級(jí)和國(guó)家級(jí)的非政府組織的種類(lèi)多樣，例如，有立足社區(qū)或更廣泛社會(huì)領(lǐng)域的，有以宣傳或協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)為工作宗旨的，有定位在面向公眾、專門(mén)行業(yè)或?qū)W術(shù)領(lǐng)域的。但是，印尼的非政府組織目前還存在發(fā)展良莠不齊，以公謀私，被利用或被商業(yè)化等問(wèn)題，阻礙其發(fā)揮社會(huì)功能。

在國(guó)際壓力以及國(guó)內(nèi)腐敗的背景下，一些獨(dú)立組織應(yīng)運(yùn)而生，目前共94個(gè)，如國(guó)家巡查員委員會(huì)、國(guó)家法律委員會(huì)、反腐委員會(huì)等。在改革之前成立的獨(dú)立組織由政府官員組成，起到延伸政府職能的作用。改革后的獨(dú)立組織，其成員背景和作用呈現(xiàn)多元化，成員由高級(jí)委員會(huì)選拔，由立法機(jī)關(guān)定奪，其人事結(jié)構(gòu)包括來(lái)自私營(yíng)、公共、專業(yè)和政府組織的人員。獨(dú)立組織的作用不在于政策制定或公共服務(wù)，而在于監(jiān)督政府行為、建議修訂法律法規(guī)、政策咨詢、協(xié)調(diào)各部門(mén)工作或填補(bǔ)政府公共服務(wù)方面的空白。同時(shí)，一些獨(dú)立組織通過(guò)公開(kāi)招聘、公眾成員制、公眾捐款、信息提供等方式落實(shí)公眾參與機(jī)制。但是，這些獨(dú)立組織也存在一些問(wèn)題，如組織間職能重疊、公眾參與程度不被納入組織績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、在財(cái)政上和人員配置上過(guò)于依賴政府等。

印尼的權(quán)力下放尚存在諸多問(wèn)題，包括改革零散片面，缺乏政治價(jià)值體系、明確的議程和宏觀的改革設(shè)計(jì)，一些政策相互矛盾，計(jì)劃多，落實(shí)少，導(dǎo)致執(zhí)政效果并沒(méi)有大幅提升。一些研究表明，印尼的權(quán)力下放已呈過(guò)度趨勢(shì)。過(guò)度分權(quán)導(dǎo)致司法權(quán)不均衡，執(zhí)政系統(tǒng)繁雜。目前全國(guó)共有32個(gè)部委，51個(gè)法定團(tuán)體，33個(gè)省級(jí)政府和524個(gè)區(qū)級(jí)和市級(jí)政府，每個(gè)部門(mén)都有自己的目標(biāo)和工作重點(diǎn)，導(dǎo)致各部委之間項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)。

此外，權(quán)力下放后對(duì)地方政府高度依賴，然而一些地方政府缺乏決心和能力，無(wú)法勝任。一些地方長(zhǎng)官的權(quán)力過(guò)大，不受地方議會(huì)控制。一些地方政府在執(zhí)政過(guò)程中受黨派和資助選舉的商家控制，服務(wù)黨派和商家大于服務(wù)大眾。一些地方執(zhí)政不力已經(jīng)導(dǎo)致了對(duì)自然資源和環(huán)境的破壞、腐敗和地方福利水平下降等問(wèn)題的出現(xiàn)。

二、印尼的公務(wù)員管理改革

除了上述印尼行政權(quán)改革以外，一些其他領(lǐng)域，例如公務(wù)員管理和公共服務(wù)，也被納入印尼行政改革的日程。公務(wù)員管理現(xiàn)代化是印尼行政改革的目標(biāo)之一。公務(wù)員管理現(xiàn)代化的內(nèi)容包括：公務(wù)員隊(duì)伍文化建設(shè)，人力資源發(fā)展，評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)、薪酬制度等。其中，在公務(wù)員隊(duì)伍文化建設(shè)方面，政府試圖營(yíng)造視印尼公務(wù)員職業(yè)為一種崇高事業(yè)的文化氛圍，培養(yǎng)一種職業(yè)的、不受黨派影響的公共服務(wù)理念。在人力資源發(fā)展和評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)方面，政府從領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、崗位明晰、招聘、培訓(xùn)、專業(yè)化、職業(yè)發(fā)展、薪酬、晉升和轉(zhuǎn)崗管理等方面進(jìn)行了調(diào)整。具體包括，實(shí)施公開(kāi)招聘，建立以業(yè)績(jī)和能力為標(biāo)準(zhǔn)的晉升制度，設(shè)立評(píng)估中心。評(píng)估中心為公務(wù)員的職業(yè)規(guī)劃和發(fā)展建立了人力資源信息系統(tǒng)，其中包括能力字典、能力標(biāo)準(zhǔn)、能力建設(shè)方式方法。

然而，公務(wù)員管理改革的力度和成效均不顯著，主要反映在兩方面：首先，加薪的力度太小，未能起到激勵(lì)公務(wù)員創(chuàng)造業(yè)績(jī)的作用，亦不能滿足日常生活的需要，公務(wù)員管理崗位和專業(yè)崗位的工資比私營(yíng)單位同類(lèi)崗位的工資要低很多。退休金也無(wú)法保證公務(wù)員退休后的生活，低工資繼續(xù)成為腐敗的動(dòng)機(jī)之一，工資結(jié)構(gòu)和工資制定方法并沒(méi)有和工作量、工作能力和業(yè)績(jī)有效掛鉤。

其次，在評(píng)估方面，缺乏客觀有效的方法來(lái)衡量公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)。而且，不是所有單位都實(shí)施崗位能力標(biāo)準(zhǔn)。在招聘和晉升評(píng)估中，個(gè)人政治立場(chǎng)和裙帶關(guān)系的作用大于工作能力和業(yè)績(jī)的作用，公開(kāi)招聘反而導(dǎo)致年長(zhǎng)員工對(duì)年輕員工的妒嫉。“晉升和崗位咨詢處”對(duì)員工的晉升起決定性作用，但卻不能保證其客觀公正性。因此，公務(wù)員素質(zhì)和文化的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。他們追求名利而非業(yè)績(jī)，懶散低效，沒(méi)有創(chuàng)新精神，服務(wù)上級(jí)而非公眾。

三、印尼的公共服務(wù)改革

印尼的公共服務(wù)危機(jī)具有普遍性和長(zhǎng)期性，已經(jīng)在大多數(shù)政府部門(mén)蔓延了幾十年。危機(jī)主要表現(xiàn)在腐敗、低效呆板的服務(wù)流程及過(guò)高的服務(wù)成本。印尼政府正在努力改進(jìn)公共服務(wù)組織和管理，提高公共部門(mén)的誠(chéng)信，使公共服務(wù)更加人性化，最大程度地提高公眾福利，責(zé)任到位，強(qiáng)調(diào)落實(shí)，樹(shù)立公眾對(duì)政府的信任，并建立私營(yíng)企業(yè)介入公共服務(wù)的機(jī)制。為了提高公共服務(wù)質(zhì)量，政府應(yīng)用了以顧客為中心的方法，包括注重實(shí)效，避免內(nèi)耗，采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，服務(wù)社會(huì)而非政治領(lǐng)袖，應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制，在一些情況下可以通過(guò)服務(wù)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，并制定了15個(gè)顧客滿意標(biāo)準(zhǔn)，即真實(shí)性、可靠性、負(fù)責(zé)性、透明性、安全性、適用性、有效性、經(jīng)濟(jì)合理性、員工能力水平、親近顧客程度、了解顧客程度、友善耐心程度、溝通交流程度、程序的簡(jiǎn)化性和明確性。每個(gè)公共部門(mén)都可以根據(jù)自身的情況及服務(wù)對(duì)象的情況，選擇性地參考這些標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，這些措施所達(dá)到的效果并不顯著。主要問(wèn)題反映在：結(jié)構(gòu)重復(fù)，職責(zé)模糊，政策制定過(guò)程不透明，獎(jiǎng)懲和績(jī)效反饋機(jī)制不足，決策過(guò)程漫長(zhǎng)，因政治、民族、宗教和個(gè)人關(guān)系而產(chǎn)生的服務(wù)不公正等。其中，針對(duì)弱勢(shì)群體（在身體、精神、能力方面有缺陷的人群）的公共服務(wù)也存在方方面面的缺陷，包括重視程度、態(tài)度、基礎(chǔ)設(shè)施、政策和舉措上的缺陷。比如，印尼政府于2003年通過(guò)立法推進(jìn)特殊教育，將不同程度的殘疾或有缺陷學(xué)生進(jìn)行分類(lèi)，把弱勢(shì)青少年從社會(huì)中分離出來(lái)，在特殊學(xué)校進(jìn)行教育，結(jié)果反而導(dǎo)致弱勢(shì)和非弱勢(shì)青少年之間的進(jìn)一步隔閡。

印尼公共服務(wù)面臨的主要挑戰(zhàn)是長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題。比如巴布亞島的貧困指數(shù)是全國(guó)平均數(shù)的7倍，首都雅加達(dá)的53倍，過(guò)半人口生活在貧困線以下，有礙國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展。城鄉(xiāng)貧富差距直接導(dǎo)致地方間的公共服務(wù)質(zhì)量的懸殊。

目前，農(nóng)村公共服務(wù)側(cè)重鄉(xiāng)村文化、食品供應(yīng)、環(huán)境保護(hù)、婦女生育健康和計(jì)劃生育這幾方面。公共服務(wù)部門(mén)對(duì)農(nóng)村文化持尊重和保護(hù)的態(tài)度，重視傳承地方傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土智慧。正視全球化和現(xiàn)代化的負(fù)面影響，如個(gè)人主義和物質(zhì)至上的文化。在食品供應(yīng)方面，雖然農(nóng)村的大部分地區(qū)是農(nóng)耕用地，印尼的鄉(xiāng)村食品供應(yīng)安全卻得不到保證，其問(wèn)題突出表現(xiàn)在食品供應(yīng)與消費(fèi)系統(tǒng)失調(diào)，以及來(lái)自國(guó)際食品業(yè)的剝削等。為了保證食品安全，一些村領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)組織和社區(qū)組織合作在土地分配和使用上制定照顧貧困農(nóng)民的政策，并扶持可持續(xù)農(nóng)耕。在環(huán)境保護(hù)方面，公共服務(wù)部門(mén)側(cè)重水資源和生物多樣性保護(hù)，通過(guò)法律法規(guī)（鼓勵(lì)/制裁）和宣傳教育，努力使村民具有公平享有良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和相應(yīng)的環(huán)保義務(wù)。在婦女生育健康和計(jì)劃生育方面提高醫(yī)療保障和信息咨詢服務(wù)。

農(nóng)村公共服務(wù)尚存在諸多問(wèn)題，主要反映在農(nóng)村公共部門(mén)對(duì)非法采礦、違規(guī)罰款、自然災(zāi)害應(yīng)急措施等問(wèn)題的處理能力和力度薄弱。這主要?dú)w咎于農(nóng)村公共服務(wù)部門(mén)責(zé)任權(quán)力不明確，體制不健全（如沒(méi)有建立鄉(xiāng)村企業(yè)），基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，群眾參與程度有限，干部受教育程度低和后期能力建設(shè)不到位，缺乏資金和資源管理的知識(shí)和能力。

綜上所述，印尼的行政改革雖然取得了一定成就，但是困難和問(wèn)題仍然十分突出，并具有根本性、艱巨性、廣泛性和長(zhǎng)期性。改革的規(guī)劃者和實(shí)施者對(duì)印尼的國(guó)情和地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和自然環(huán)境狀況缺乏深入的了解和分析，造成生搬硬套，過(guò)猶不及，欲速則不達(dá)。行政改革需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行充分的思考和論證，儲(chǔ)備思想和物質(zhì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)人力資源保障，促進(jìn)機(jī)制性和法制性建設(shè)，組織協(xié)調(diào)各方力量，形成合力，以提高印尼行政的適用性、全局性、協(xié)調(diào)性、可操作性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院國(guó)外人力資源室博士，本文是作者于2010年7月赴印度尼西亞參加第28屆國(guó)際行政科學(xué)學(xué)會(huì)年會(huì)論文。）