危機(jī)中推進(jìn)養(yǎng)老保險改革的國際經(jīng)驗探析(上)

2008年9月以來，一場震驚世界的金融風(fēng)暴席卷而來，全球正面臨自20世紀(jì)30年代“大蕭條”以來最嚴(yán)重的金融危機(jī)，這一危機(jī)對世界經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的負(fù)面影響是巨大而深刻的。在金融危機(jī)的肆虐之下，越來越多的人意識到，只有健全社會保障，消費(fèi)的能量才能更大釋放出來。養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分。在這一關(guān)鍵時刻，推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革，不僅是構(gòu)建和諧社會的重要舉措，也是拉動內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的制度保證。本文有代表性地分析了一些國家在危機(jī)中推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革的舉措以及取得的成就，旨在為我國應(yīng)對金融危機(jī)深化養(yǎng)老保險制度改革提供可借鑒的國際經(jīng)驗及啟示，并提出了在金融危機(jī)背景下推進(jìn)我國養(yǎng)老保險改革的若干建議。

一、危機(jī)中推進(jìn)養(yǎng)老保險改革的國際經(jīng)驗

（一）20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時期的美國經(jīng)驗

20世紀(jì)初期，美國才開始關(guān)注老年工人的養(yǎng)老保障問題，直到1935年美國國會才正式通過了社會保障法案，是西方主要工業(yè)化國家中最后一個實(shí)施社會養(yǎng)老保險立法的國家。美國社會保障法案的頒布，與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)形勢有著密不可分的聯(lián)系。

20世紀(jì)30年代初，美國遭遇了歷史上最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成大批工人失業(yè)，城鄉(xiāng)居民貧困人口激增，很多人流離失所，社會秩序動蕩不安。據(jù)統(tǒng)計，1930年美國失業(yè)人數(shù)近320萬人，而未到1933年3月就又上升為1800萬人，平均每3個工人中就有1人失業(yè)，而半失業(yè)者更是不計其數(shù)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重削弱了美國居民消費(fèi)的能力，1929年私人消費(fèi)為5939億美元，隨后到1930年就降至5621億美元，1931年繼續(xù)降到5449億美元，1932年跌破5000億美元大關(guān)為4961億美元，1933年下降至谷底為4848億美元。同時，經(jīng)濟(jì)危機(jī)使老年人的生活更加困苦，許多老年人被迫提前退休，收入來源被中斷；金融系統(tǒng)的崩潰吞噬了許多老年人一生的積蓄，將他們推到困苦的邊緣。不僅普通工人面臨悲慘的境遇，中產(chǎn)階級中也有很多人陷入困窘的生活狀況。

面對大蕭條的嚴(yán)峻形勢，為了穩(wěn)定民心、增強(qiáng)民眾對政府的信任感，當(dāng)時新任總統(tǒng)羅斯福決心采取積極的措施，他的“新政”把普遍福利為核心的社會保障制度作為擺脫社會經(jīng)濟(jì)生活困境的治國良方。1935年，羅斯福總統(tǒng)簽署了《社會保障法》，美國政府放棄了過去對社會保障事業(yè)不干預(yù)的立場，轉(zhuǎn)而在全美范圍內(nèi)實(shí)施由聯(lián)邦政府組織的社會保障制度，試圖以此作為穩(wěn)定社會秩序、擴(kuò)大內(nèi)需、停止通貨緊縮的突破口。

1935年社會保障法案中的基本養(yǎng)老金具有強(qiáng)制繳費(fèi)性、與參保人相關(guān)等特征，領(lǐng)取養(yǎng)老金不必進(jìn)行生活狀況調(diào)查。該養(yǎng)老金計劃以社會保險原則為基礎(chǔ)；保險費(fèi)由雇主和雇員共同承擔(dān)；養(yǎng)老金的運(yùn)營遵守市場規(guī)則，繳費(fèi)較多的人，多年后也獲得更多的養(yǎng)老金。在養(yǎng)老保險規(guī)定之外，美國社會保障法案還制訂了養(yǎng)老補(bǔ)助條例。這是一個非繳費(fèi)性的、由地方管理并且要進(jìn)行生活狀況調(diào)查的老年扶貧計劃，它是一項由聯(lián)邦政府和州政府共同出資的計劃，聯(lián)邦政府最多向每一個受益人支付15美元，州政府控制總的收益水平高低，這樣各州在收益水平方面存在許多差別。

在羅斯福總統(tǒng)一系列大刀闊斧的改革后，1937年美國私人消費(fèi)回升到6297億，1940年攀升至6880億，1945年8084億。此后便每五年一個臺階大幅度增長。從1947年至今，美國私人消費(fèi)支出占GDP比重始終在60%以上，始終呈平穩(wěn)上升趨勢，到1998年逼近70%，成為拉動美國經(jīng)濟(jì)增長的一個重要發(fā)動機(jī)。正是從1935年開始日益完善的社會保障體系，把美國從1929-1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條的地獄中挽救出來，并奠定了經(jīng)濟(jì)增長方式良性循環(huán)的基礎(chǔ)。

（二）“二戰(zhàn)”后和20世紀(jì)70年代石油危機(jī)時期的英國經(jīng)驗

1、“二戰(zhàn)”后，英國推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革的經(jīng)驗

1941年，英國政府任命以威廉·貝弗里奇為首的委員會，為戰(zhàn)后的英國設(shè)計社會保障制度。1942年，該委員會向英國政府提交了《社會保險及有關(guān)福利問題》，也就是著名的“貝弗里奇報告”。為了恢復(fù)戰(zhàn)后英國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，貝弗里奇報告提議制定一個包括社會各階層在內(nèi)的社會保險和福利體系，對每個英國公民，不分貧富，一律提供包括從子女補(bǔ)助、失業(yè)津貼、殘疾津貼、生活困難救濟(jì)、婦女福利和退休養(yǎng)老金等從搖籃到墳?zāi)沟耐陚涞纳鐣ｋU和福利項目。同時，該報告還提出了社會保障的“六項原則”：統(tǒng)一收益標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一管理、適當(dāng)受益、全面普遍和區(qū)別對待。根據(jù)貝弗里奇報告建立起來的養(yǎng)老金制度是一種同一標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障制度，養(yǎng)老金領(lǐng)取者不僅按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老金費(fèi)用，而且也在按照同一標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金津貼。就這樣，在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)蕭條的時代，貝弗里奇報告將所有公民都覆蓋在了養(yǎng)老金計劃范圍內(nèi)，保障全體公民都能享受最低限度的經(jīng)濟(jì)保障。

2、石油危機(jī)時期，英國推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革的經(jīng)驗

20世紀(jì)70年代，英國社會經(jīng)濟(jì)再次出現(xiàn)嚴(yán)重蕭條，英國工黨對養(yǎng)老保障制度進(jìn)行了改革。改革的目標(biāo)既要盡可能降低養(yǎng)老金的支出，以減輕財政負(fù)擔(dān)，又要盡可能提供充分的養(yǎng)老金，滿足老年人口的生活需要。在社會經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重蕭條的情況下，英國工黨的養(yǎng)老金制度改革的目標(biāo)一直處于矛盾中，并在抑制財政支出的同時偏向了后者。1975年的養(yǎng)老金法案由工黨政府頒布，該法案要求建立一種綜合性國家收入養(yǎng)老金制度，由基本養(yǎng)老金制度和與收入相聯(lián)系的附加養(yǎng)老金制度等兩部分構(gòu)成，同時要求提供比所提供的數(shù)額大得多的與收入相關(guān)的附加養(yǎng)老金部分，附加養(yǎng)老金的最高津貼額為工人在20年最佳工作狀態(tài)下收入的25%。基本養(yǎng)老金與總體物價、收入水平相聯(lián)系，附加養(yǎng)老金僅與物價水平相聯(lián)系。享受職業(yè)養(yǎng)老金者如果該職業(yè)養(yǎng)老金可以為其提供相當(dāng)于國家收入養(yǎng)老金制度下的附加養(yǎng)老金，便可以不參加這種附加養(yǎng)老金制度。1976年，英國又頒布了補(bǔ)充福利法，規(guī)定領(lǐng)取國家養(yǎng)老金制度者如果其生活難以維持，可以申請補(bǔ)充養(yǎng)老金。此外，工黨政府對婦女領(lǐng)取養(yǎng)老金作出了許多改革。1975年在養(yǎng)老金法規(guī)定，已婚或1977年4月以后開始工作的婦女在養(yǎng)老金制度方面擁有與男子一樣的權(quán)利。從1979年4月開始，已婚婦女在其婚后到60歲之間可以不必工作滿一年半的時間就可以具備領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格，婦女如果具備與男子同樣的收入就可以得到與男子同樣的附加養(yǎng)老金。

（三）“二戰(zhàn)”后、20世紀(jì)70年代石油危機(jī)時期和90年代泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后的日本經(jīng)驗

1、“二戰(zhàn)”后日本推進(jìn)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗

“二戰(zhàn)”后的日本，首先需要解決的是大量的失業(yè)、貧困和物質(zhì)匱乏等問題，重建社會保障制度就成為戰(zhàn)后社會建設(shè)中一項最為緊迫的任務(wù)。1946年《日本國憲法》第25條規(guī)定：“一切國民都享有維持最低限度的健康和有文化的生活權(quán)利。國家必須在生活的一切方面努力提高和增進(jìn)社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生事業(yè)。”在社會國家和福利國家觀念的指導(dǎo)下，從1946年起直至1953年，日本政府初步建立了社會保障制度，這對日本國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

日本的養(yǎng)老保障制度始于戰(zhàn)前的“恩給制度”，主要是對退休后的國家官吏、軍人及其家屬提供優(yōu)厚的生活保障。戰(zhàn)爭期間，為了擴(kuò)充兵力，船員、礦工等特殊行業(yè)的職員也被納入保障范圍內(nèi)，因此就形成了當(dāng)時日本養(yǎng)老保險制度的兩大體系，即以政府職員為主體的恩給制度和以民間雇員為主體的厚生年金制度。

但戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)蕭條和通貨膨脹，導(dǎo)致厚生年金制度的給付金額尚不如最低生活保障所支付的救濟(jì)金額，人們普遍對養(yǎng)老保險失去了信心，加入人數(shù)也就急劇減少，該制度實(shí)際上名存實(shí)亡。為了彌補(bǔ)厚生年金制度的缺陷，1948年日本政府增設(shè)遺屬年金和遺兒年金等。隨著經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，日本政府于1954年頒布了新的《厚生年金保險法》，開始了對養(yǎng)老保險制度的修正和重建。新的《厚生年金保險法》對重建養(yǎng)老保險提出如下具體實(shí)施方針：改革支付制度，由以往的報酬比例制度改為定額比例與報酬比例混合的制度；改革支付年齡，由以往的55歲提高到60歲；改革基金的積累方式，將以往的固定財政積累方式改為浮動積累方式；改革國家財政負(fù)擔(dān)比例，國家負(fù)擔(dān)由以往的10%提高到15%，以防止通貨膨脹造成的養(yǎng)老金貶值。上述措施為此后厚生年金的發(fā)展提供了一個框架和基礎(chǔ)，在一定程度上挽救了瀕臨解體的日本養(yǎng)老保險。

1959年通過的《國民年金法》使日本在60年代開始了國民皆年金體制，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障的全民覆蓋。

2、石油危機(jī)時期日本推進(jìn)養(yǎng)老保障制度改革的經(jīng)驗

20世紀(jì)70-80年代，在經(jīng)歷兩次石油危機(jī)之后，日本經(jīng)濟(jì)在低速增長的過程中日漸暴露出諸如資源短缺、市場狹小等脆弱的一面，同時日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化，給日本養(yǎng)老保險制度的運(yùn)作帶來了巨大的沖擊，使養(yǎng)老金收入和支出之間出現(xiàn)了很大的資金缺口，直接威脅了制度本身的存續(xù)。日本政府于1985年開始對《國民年金法》進(jìn)行大幅度的修改，主要內(nèi)容包括：引入基礎(chǔ)年金、支付水平和負(fù)擔(dān)的合理化、確立婦女享受年金的權(quán)利、擴(kuò)充殘疾年金等。自20世紀(jì)80年代起，日本養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)年金制度的一體化，縮小分立型養(yǎng)老保險之間日益擴(kuò)大的差距，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的公平性；通過降低年金的支付水平、增加年金保險費(fèi)的繳納額及提高年金開始支付的年齡，以縮小年金制度的財政開支；形成了一套多層次、多渠道、多形式的國家、企業(yè)和個人三者結(jié)合的社會養(yǎng)老保險體系。

3、泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后日本推進(jìn)養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗

自1990年日本泡沫經(jīng)濟(jì)瓦解后，日本的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)增長率為1.6%，1990-1997年國民所得的平均增長率僅為1.7%，經(jīng)濟(jì)增長長期低迷，失業(yè)率不斷攀升。此外，日本人口老齡化進(jìn)展迅速，使得支付養(yǎng)老金的支出持續(xù)擴(kuò)大，以致財務(wù)收支失衡，政府公債膨脹，人們對日本養(yǎng)老保障制度的危機(jī)意識油然而生。面對泡沫經(jīng)濟(jì)后的經(jīng)濟(jì)形勢，日本政府強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的改革方向不能只考慮所見預(yù)算以排除影響經(jīng)濟(jì)增長、財政收支、經(jīng)常收支等整體經(jīng)濟(jì)面的障礙，而應(yīng)當(dāng)顧及各階層間、各職業(yè)間、世代間、地域間等的再分配功能，構(gòu)建長久健全的養(yǎng)老保障制度。日本政府對公共養(yǎng)老金制度提出的改革方案包括：由于雇傭方式的改變（由終身雇傭制改為能力雇傭制而勞動力流動性增強(qiáng)），公共養(yǎng)老金制度應(yīng)朝一元化方向改革，以避免制度間互相轉(zhuǎn)移的繁瑣手續(xù)及個人權(quán)利的喪失；以降低年金給付水平為前提，減輕中青年的負(fù)擔(dān)，但在降低水平的同時，應(yīng)先考慮經(jīng)濟(jì)情況較弱的老人而保障其生活；提高年金支付年齡，從而修正世代間負(fù)擔(dān)與給付的平衡；擴(kuò)大養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)，將按月工資收取養(yǎng)老保險費(fèi)改為按年收入收取，即把獎金也納入繳費(fèi)基數(shù)；為了保證財源，提出把國庫負(fù)擔(dān)費(fèi)由1/3提高到1/2。

（四）20世紀(jì)80年代的智利經(jīng)驗

20世紀(jì)80年代，軍人政變前后智利經(jīng)濟(jì)陷入重重危機(jī)，國有企業(yè)幾近崩潰。面對當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)困境和財政危機(jī)，軍人政府認(rèn)為市場化和私有化能夠給智利帶來新的生機(jī)。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，1981年，智利養(yǎng)老保險私有化作為一項新的政策措施出臺。智利模式的基本內(nèi)容是：以個人資本為基礎(chǔ)，實(shí)行完全的個人賬戶制，并由私人養(yǎng)老基金管理公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。保險費(fèi)完全由個人繳納，雇主不需要承擔(dān)供款義務(wù)。這樣，政府的直接責(zé)任被縮小到最小限度，而個人的責(zé)任卻被擴(kuò)大到極大程度。

智利的養(yǎng)老保險改革以個人為直接責(zé)任主體，采用完全積累方式，從而減輕了政府責(zé)任，私營化、資本化管理給養(yǎng)老基金帶了較高的投資回報。智利養(yǎng)老保險制度的改革表明：市場機(jī)制的應(yīng)用能夠創(chuàng)造出相應(yīng)的效率、個人責(zé)任的強(qiáng)化可以直接減輕政府所負(fù)的責(zé)任，而這兩點(diǎn)恰恰是傳統(tǒng)社會保障制度所欠缺的。但盡管如此，智利養(yǎng)老保險改革是一種極端的制度安排，無論如何改革，傳統(tǒng)養(yǎng)老保險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制與互濟(jì)互助功能以及政府的主導(dǎo)責(zé)任從根本上將不會發(fā)生改變。

（作者：余仲華系中國人事科學(xué)研究院電子政務(wù)與績效管理研究室副研究員；周儀系中國福利彩票發(fā)行管理中心人事部職員）

（未完待續(xù)）