地方政府債務成最大潛在風險

從地方財政風險的角度看，地方財政的經濟風險和社會風險正在逐步表象化，由財政支付危機轉化而來的局部社會矛盾也在增加。

地方政府債務風險越來越受到重視，最直接的原因在于地方政府債務規模巨大且快速上升，金融機構開始警覺，中央財經部門也表現出更多的擔憂。從“兩會”上溫總理的政府工作報告到四部長記者會，再到“兩會”代表委員的建言，地方政府投融資平臺的風險問題，已成為中國經濟發展必須關注的熱點問題。

從歷史來看，現階段地方政府債務問題的凸顯，其背景是清晰的。伴隨著經濟、社會的發展與變遷，地方政府需要提供的公共產品日益增多，這構成了對地方財政的重大考驗。同時，一些重大的改革事項，包括財稅體制改革、農村稅費改革以及國有企業歸屬改革等，更增加了地方政府的財政壓力，也促使地方政府的債務不斷攀升。所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。其融資的目的是用于城市基礎設施的投資建設。這些平臺多數歷史已經不短。2009年由于實現經濟增長“保8”的目標，在擴張性財政政策的指導下，地方政府投資建設資金出現了巨大的缺口。在4萬億的投資計劃中，兩年內列入中央財政預算的只有1.18萬億元，其余則為地方財政和社會資本配套。根據發改委有關部門測算，2009年，地方政府需為中央投資項目配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能提供3000億元，缺口3000億元，這還不包括地方自己的項目資金缺口。于是地方融資平臺成為主要的融資工具。通常的做法是地方政府給予劃撥土地、股權等資產，包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目。

對于目前地方融資平臺的債務規模，尚無權威的官方統計數據，只有5萬億元、8萬億元、10萬億元幾種不同的估算。中金公司日前發布的一份報告認為，2009年底，地方政府融資平臺貸款余額達到約6萬億元至7萬億元，此后還將進一步上升，直到2011年達到峰值11萬億元。報告認為，從2012年開始，地方政府償債能力下降較快，潛在風險可能逐漸顯示。地方政府融資平臺貸款余額將逐步回落，至2014年為4.9萬億元，接近2008年底的水平。而至少5萬億元的新增債務規模也超過了地方政府一年的財政收入的總額，即地方財政的負債率已遠遠超過了100%。中金報告認為，鑒于從2012年起償付本金的余額顯著上升，地方政府償債率將從2009年的12%繼續逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后慢慢地回落，但繼續保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。地方政府建融資平臺的層級正逐步下移，由省級政府向市(地)級、縣(市)級下移，甚至鎮、鄉也設立融資平臺。據有關部門的統計，現在70%的投融資平臺是集中在區(縣)級。在此背景下，地方融資平臺的數量急劇擴張至數千家，當前業內對此估算范圍在4000家左右。這些公司的設立、運作不規范，包括資本金來源、資產的組成以及貸款的使用很不規范。從實際情況看，受政府財力的限制，政府融資平臺的層級越低，其運作越不規范，風險也越大。目前地方政府債務已呈現，如普遍負債、形式多樣、管理失控以及風險顯現等突出問題。從地方財政風險的角度看，地方財政的經濟風險和社會風險正在逐步表象化，由財政支付危機轉化而來的局部社會矛盾也在增加。倘若財政支付危機與局部的社會矛盾結合起來，便會成為一個令人擔憂的問題。一些地方政府出于各種目的，在擴大融資量的同時，盡可能延長融資償還的期限，把還貸負擔轉給了后幾屆政府。地方政府為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，就想方設法向銀行出具各種形式的擔保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函，這些做法在法律上都是有瑕疵的。中國銀監會已把地方融資平臺風險列為今年銀行業三大風險之首，要求金融機構最遲在6月末打開地方融資平臺“資產包”，進行項目還原清理評估。去年地方財政中，土地收入1.6萬億元，地方融資總量7.2萬億元，按照6%的利率計算，地方政府今年需要支付5280億元的利息，這意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。而今年地方政府面臨的第一個問題就是土地收入大幅減少。現在中央三令五申嚴格管理，不許亂收費，土地收入又成問題，地方財政的壓力將加大。全國政協委員、國家稅務總局原副局長許善達說:“按照目前的實際情況，長遠看地方債務償還很成問題。原來曾搞過用一般預算的結余去償還債務，現在估計地方總債務在10萬億元以上，而地方預算大概有7-8萬億元，怎么可能還得上?”全國人大財經委副主任委員尹中卿警示說，如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂。政府投資的企業就可能面臨著破產，地方財政也會破產，并波及金融機構，引發連鎖反應。同時，為了償債，政府有可能巧立名目，提高稅費，變相增加行政性收費和預算外收入，這勢必會對人民的生活形成壓力，造成社會不穩定。此外，為了償債，地方政府有可能會陷入惡性循環，加大投資和建設，表面上可以增加稅收，但這對地區經濟發展不利，對民間資本會形成擠出效應。一旦這種模式固化，中國經濟勢必被拖入泥沼。所以說，地方政府債務成了中國經濟發展中最大的潛在風險。

無論是與歷史相比，還是與國際相比，現在的地方政府債務對中國經濟發展和金融、社會安定都形成了威脅，到了必須解決的時候了。1998年為了應對金融危機，中央政府曾發行國債轉貸地方，但最后的事實證明這種做法并不理想。一些財政狀況緊張的西部地區，拿到國債項目以后，1/3的錢先填窟窿，比如還拖欠的工資等;1/3的錢用來改善政府的辦公條件;最后的1/3才用在項目上。眾所周知，目前一些地方財政較為困難，承壓能力較為脆弱。在現行的制度體系下，一旦地方融資平臺風險爆發，在拖累地方財政、危及金融機構的同時，很有可能會傳遞到中央級財政，“地方借錢、中央埋單”的現象就會發生。因此，從現實情況看，針對地方融資平臺用力太猛的治理，或會出現兩難局面。一方面，地方政府融資平臺的現實問題擺在眼前，不正視不行，不拿出措施不行;另一方面，金融機構的收緊動作真要收的過急過猛，正如有些政府官員所擔憂的，恐怕會讓地方政府面臨工程“斷尾”的巨大壓力。還有一種可能，過猛的治理，會提前“引爆”風險，促使隱性風險迅速顯現。面對兩難情形，一個理性的判斷，是在規范地方融資平臺的債務底子的基礎上，區分不同的融資平臺，區別風險程度，再分類進行規范才是穩妥之法。說到底，地方政府的大量借殼融資行為，絕不是孤立的現象，而是現實政治經濟生態下的產物。地方融資平臺之困的背后，是地方經濟發展模式之困，是相關財稅制度之困，是中央地方之間財權與事權不相匹配之困。在金融危機爆發，未來形勢不明朗的時候，地方政府為保增長，情急之下上馬的不少項目，帶有濃重的那個特定時段的色彩。當相關項目因為地方融資平臺問題遭遇金融機構緊縮政策而“斷尾”時，其實還可能引發保未來經濟增長與防范地方財政風險和金融風險的平衡問題。地方政府債務問題確實是一個現實且相當復雜、牽扯問題橫縱向都十分寬廣深刻的問題，處理不好極易落入“地方債務危機陷阱”。地方投融資平臺的債務風險需要警惕，同時也要注意“矯枉過正”，要避免將地方投融資平臺的融資風險不合理的放大。但不重視地方投融資平臺的風險是很危險的，不及時拿出應對措施是不行的。

目前，針對地方債務風險防范已有許多很好的建議，如從制度建設的角度，建議建立并完善地方債務風險預警體系;從稅制改革的角度，建議改革的原則是強調地方財權與事權相匹配;從改善地方財政收入結構的角度，建議告別“土地財政”，改變經濟發展方式，實行結構調整;還有些建議要求地方政府過幾年“緊日子”，特別在行政性開支方面力求節儉，同時激發民間創造財富的能力，從長遠的視角改善財政收支。只要各級政府高度重視，認真妥當解決地方債務問題，當各地“民富”之時，政府財政的“腰桿子”自然會硬朗起來的，地方政府債務的潛在風險便會悄然消退。

*責編電郵:caimi@vip.sina.com

張嗣興

本刊特約專欄作家，原國網北京電力建設研究院院長，教授級高級工程師，高級經濟師，華北電力大學客座教授。