國外電子議會建設:經驗與啟示(下)

(二)經驗教訓

1.政府要員、議會領導層的支持和參與是成功的關鍵

南非議會秘書長Zingile A. Dingani在出席2007年世界電子議會大會上強調，電子議會建設“成功的關鍵因素是在整個規劃過程中政治領導層和信息通信技術工作人員的參與”。美國賓夕法尼亞州、伊利諾斯州、華盛頓等地是有效使用計算機和網絡技術的先行者，其成功運作的奧秘均與受到領導層的支持密切相關;而在一些立法機構，如美國密歇根州、瑞典議會，計算機系統之所以沒有像期盼的那樣快速實現，領導層沒有介入是非常顯著的。因為政治領導層關鍵人物的參與，不僅意味著在政治上能夠得到有力的支持，而且也能促進電子議會發展。相反，在電子議會的建設過程中若缺乏領導層的參與和指導，電子議會的建設和發展很容易脫離現實，偏離正確的發展方向。需要指出的是，議會成員的參與也是電子議會可持續發展的保證，因為他們知道面臨的最重要的挑戰和對他們最有益的解決辦法。

2.重視可行性評估和科學定位是走向成功的重要前提

信息通信技術進入議會領域所帶來的沖擊是不可避免的，不少人將它視為一種革命力量。現實中駕馭這種力量既要防“左”也要防“右”。 例如，在加拿大議會，早期使用計算機技術之所以遭遇失敗，其原因就在于急于求成，“破壞”了原有的運作程序，沒有循序漸進地進行改良。再者，美國德克薩斯州最初實施的計算機系統的失敗，原因是它超越了立法機構的時代需求特征。后來，當同樣的應用系統并入網絡程序時，它卻很快滿足了立法機構的效率需求，從而獲得成功。需要指出的是，在立法機構內，電子議會的發展具有重要的含義是權力分配，新的信息通信技術作為權力源泉，也將對現有權力重新進行分配和組合，這就需要仔細考慮和評估內部權力分配的實際影響，要依據立法機構的工作邏輯，更確切地說是必須成功的政治邏輯進行研判，這是電子議會成功發展的一個基礎。

3.堅持“一體化”協調發展的思路，遵循漸進的方式穩步推進

電子議會的建設需要組織多方面相關人士進行綜合研究，協調發展。在加拿大和美國德克薩斯州，在計算機使用上早期嘗試性失敗沒有足夠注意“一體化”發展也是原因之一。這里的“一體化”的思想包括:(1)技術應用與時代要求合拍;(2)電子議會要與電子政務銜接;(3)運作上內外信息系統并重;(4)立法、教育和培訓相協調等。在信息通信技術應用方式上，議會成功運作的發展特征一般是采取緩慢、試驗、漸進的方式，防止激進、大刀闊斧的企圖。目前，大多數國家議會的應用系統開始于單一的、相對簡單的應用，例如，議案跟蹤系統。實踐證明，這種演進的方式是現實的、可取的。一個重要的原因是時間可提供適應的立法環境，在小范圍內逐步提高應用，也容易減輕人們最初對計算機技術的恐懼。若議會沒有這一態度的變化，努力發展計算機系統是注定要失敗的。英國的經歷就足以證明這一點。

4.實施“市場營銷戰略”是電子議會可持續發展的保證

信息通信技術裝備各國議會，最終的目標是應用。人們也常把利用效率的高低作為成功與否的標準。在印度奧里薩邦開始e-grama經驗顯示，信息通信技術應用項目要想取得成功，激發當地人民使用新的服務或技術是非常必要的。因此，為促進電子議會的持續發展，鼓勵公民積極參與，實施類似“市場營銷策略”，進行積極的“促銷”活動也就成為必然。國外常見的做法有:編制、頒發關于電子議會使用方面的通俗易懂的用戶指導手冊;以用戶為中心，改善電子議會服務的用戶界面;提高服務的安全機制，消除人們參與的后顧之憂;增強用戶參與的響應性，提高用戶的信任和服務的有效性;增加公共網絡參與設施，為公民提供便捷的上網條件;采用大眾媒體進行宣傳等。為吸引更多潛在參與者，印度還采用明星做廣告。有的還通過網絡組織服務者和用戶進行經驗交流等。

三、國外電子議會的建設經驗對我國發展電子人大的啟示

1.站在政治發展的高度，制定電子人大的發展戰略

電子人大有別于電子政務，是信息和通信技術在政治領域的應用，屬于電子民主的范疇。因此，我們應站在政治發展的高度制定電子人大的發展戰略。首先，電子人大的發展戰略應與國家的總體發展戰略，尤其是信息化戰略和政治改革的目標相結合。其次，充分考慮各種不同的利益訴求，動員多方代表參與。再次，一定要符合中國人大的歷史背景和文化特色。具體的目標可包括:(1)提高人大及其組織機構的活力和工作效率;(2)實現信息公開、透明，擴大公民的政治參與和互動;(3)增強人大網站的功效，提高實效性、易接近、響應性和責任性;(4)加強人大的立法、代表和監督等核心職能，確保立法、監督的科學性、民主性，密切代表與民眾的聯系等。

2.建立強有力的組織領導機構，實行“一把手”負責制

推行電子人大實質上是權力的重新分配，過程復雜，牽涉部門眾多，發展中遇到的阻力和問題較多，所以，必須建立人大常委會主要領導、政府相關部門和行業部門負責人、有關專家和學者等人組成的信息化領導小組，實現“一把手”負責制，專門對電子人大的整個實施過程負責，對其結果負責。這樣不僅能夠隨時處理實施過程中遇到的政治問題，也可以抵制傳統習慣和保守勢力的干擾，而且有利于協調、處理不同部門間的事務，必要時也便于動員行政力量和必要的人力和財政資源，以保證工作的穩步進行。在具體工作中，重視國家領導人的宏觀指導和不同部門的協調配合;人大信息化與政治體制改革相互促進;注意建設和發展的宣傳和經驗交流工作;同時也要把握好技術應用中統一規范與特色創新之間的平衡關系。

3.多渠道籌措資金，加強基礎設施建設，縮小“數字鴻溝”

進行電子人大建設，首先需要較完善的信息和通信技術的基礎設施和設備，也需要定期對其進行檢修與維護，必要時還要進行設備的更新和升級，這需要龐大的資金投入。同時，我國基礎設施落后，地域遼闊，地區、城鄉間經濟發展不平衡，“數字鴻溝”問題突出。這對我國尤其是一些貧困、落后地區的財政來說是一個很大的挑戰。為此，我們應借鑒國際經驗，創新發展思路，通過多種渠道籌措資金。一是加大政府的專項預算資金投入;二是在網絡、電信公司推行“普遍服務義務”;三是積極尋求人大和有關企業的合作空間(如讓其承擔培訓工作獲取報酬等)，簽訂“一攬子”協議，互利共贏;四是完善電子政務基金;五是尋求國際社會和組織的合作與幫助等。

4.按照綜合性方式建設的原則，由易到難，分階段推進

當前，我國人大的信息化雖取得了一定成績，但發展極不平衡，與實現電子人大的目標差距很大。為此，首先仍要加大基礎設施的建設力度。著力進行人大辦公、辦會和管理等設備的現代化裝備或改造，逐步實現日常運作的自動化、網絡化和數字化。其次，要不斷建立或完善人大的業務系統。人大應用系統的建設內容上應堅持綜合與專業并舉，內外系統并重，管理和服務兼顧的方針，防止“信息孤島”現象。在發展方式上從上到下、由內向外逐步推進。再次，加強人大的網站建設。各級人大網站應統一管理門戶，逐級分配活動窗口。信息提供要真實、準確、全面、清晰和及時連貫;以用戶為中心，提供網站地圖和幫助、下載服務等便民設置;支持多種語言。信息形式除文本格式外，也要通過音頻和視頻公布信息。同時，拓展互動、參與功能，豐富參與形式，開辦人大論壇，對公民普遍關心的熱點、重點問題進行討論、咨詢;提供網絡信訪系統等。

5.加大立法工作，健全法律制度，營造有利的發展環境

總體而言，我國電子政務的立法建設仍然明顯滯后于電子政務的發展，主要表現為:許多亟待法律規范的事項并沒有相應的法律法規;不少現行法律規范中的具體規定，不能適應電子政務發展的要求，有的甚至與電子政務的發展相抵觸。為此，加緊電子政務的立法工作，健全法律制度和有關管理規定顯得尤為迫切。其基本的思路有三:(1)將現有法律條文或管理條例的內容進行推展性修訂，納入網絡領域的問題。例如，修改刑法，納入網絡犯罪;知識產權法列入保護電子內容的所有權等。(2)利用“電子等同”傳統紙張程序的立法原則，立法確定電子認證、電子程序等方面的法律效力。(3)根據形勢發展的需要，頒布新的法律或管理條例。當前最為緊迫的是制定“信息化促進法”、“人大信息化發展戰略”、“人大信息化績效考核辦法”等。

6.樹立大培訓觀，為電子人大的發展提供人才資源保障

信息化條件下人大的工作方式與傳統模式有很大不同，遠程參與、數字化運作越來越突出，安全、保密性要求高，信息處理量將越來越大，時效性強。這就對機

關工作人員、人大代表的綜合素質提出了更高的要求。為此，制訂一個廣泛的“電子公民”教育發展計劃顯得尤為重要。一方面要繼續加大培訓力度，強化各級人大領導層的信息化思維，提高機關工作人員的計算機網絡知識和技能。積極創造條件，不斷提高技術人員的技術水平，為人大信息化的穩步推進提供強有力的人才保障。同時，也不能忽視民眾的宣傳和教育工作，鼓勵其積極進行電子參與。需要指出的是，這里的培訓不只是簡單地教會如何使用信息和通信技術，更重要的是使人們了解新的信息技術工具所帶來的好處，增強其學習和利用技術的積極性和自覺性，培養人大新的運作文化。

7.指導和激勵并重，逐步建立人大信息化的績效考核體系

績效評價體系的建立應以黨的十七大關于政治體制改革的論述、《全國人大信息化建設規劃綱要》和《國家電子政務總體框架》等為依據，堅持“以人為本，全面、可持續發展的科學發展觀”，以需求應用為主導，遵循科學性、系統性、可操作性的原則。考核內容主要包括:公眾滿意度、信息化內容、互動參與、技術創新水平、利用率等方面。考評主體的選擇除了政府(包括其聘請專家)之外，還可以是第三方專門研究機構和社會公眾等。具體評價時要注意定性與定量相結合，原則性與靈活性、外部績效和內部績效并重。對考核結果進行獎勵的同時，更要注意對存在的不足和問題進行幫扶和指導，提出具體的整改意見和辦法。