城市社區治理困境與對策分析

摘要:構建社會主義和諧社會是一項長期的系統的工程，城市社區治理是構建社會主義和諧城市的重要切入點。目前，我國城市社區治理面臨著治理主體單一、非政府主體錯位、激勵機制與社區自治權缺失等困境。針對這些困境，提出了擺脫困境應遵循的原則，并提出了應對困境的具體對策。

關鍵詞:社區治理;困境;對策

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)21-0028-02

社區是我國城市社會管理與發展的基本單元。社區治理的成敗，關系到政府角色的有效轉變，關系到公民社會的發展，關系到和諧社會的構建，關系到城市經濟的發展、政治的穩定和社會的進步。隨著時代的進步和觀念的更新，城市社區治理的觀念在我國越來越受到重視。十七大報告明確提出要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

1 城市社區治理的內涵

社區概念最早是由德國著名社會學家騰尼斯在他1887年出版的《社區與社會》(community and Society)一書中提出的，他認為社區(community)是指那些由具有共同價值取向的同質人口組成的，關系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社會關系和社會團體。在我國社區概念是由費孝通先生等社會學家最早引入的，他們首次將英語“community”翻譯成“社區”，并由此為我國社會學界廣泛引用。現階段我國社區的概念更加強調國家減少干預，公民通過自助、互助和他助發展居住地域的服務與管理等，使居民增加情感歸屬與認同。

一般認為，社區治理(community governance)是指政府與非政府部門(如社區自治組織、社區中介組織或居民個人)以社區為平臺，發揮多元主體優勢，共同參與社區公共事務，相互博弈、合作、協調、消除分歧，尋求共識，以求社區資源最大程度的合理化配置、利用的一種過程。

2 城市社區治理面臨的困境

近幾年來，我國的城市社區建設與治理取得了很大成就，在完善城市管理體制，有力推動城市化進程等方面發揮了重要的作用。但與我國市場經濟的飛速發展相比，與國外的社區治理相比，我國的城市社區建設與治理還只是處于初級階段，還有很多重大的問題仍然沒有解決，眾多矛盾依然存在，根本性的困境依然沒有突破。具體表現在以下幾個方面。

2.1 城市社區治理主體單一的困境

即在城市社區治理中政府干預過多，治理主體單一。社區自治是社區管理的必然趨勢，但當前我國社區自治程度普遍較低。政府往往通過行政命令和強制手段直接控制社區的治理工作。在整個社區的治理中，政府擁有絕對的權力，政府壟斷社區所有資源的現狀還沒有得到明顯改善。在城市社區治理中，社區的獨立性與法律賦予的自治性都受到了限制，社區成為基礎政府組織及其派出機構的“附屬物”，自治性、群眾性和民主機制都收到了一定程度的抑制。政府部門特別是作為區政府派出機構的街道辦事處在社區治理中經常性的越位，如社區居委會這一群眾性自治組織承擔了大量原本屬于政府部門的工作任務，成為政府部門的承受層、操作層和落實層，再加上工作中權、責、利的不明晰，社區工作開展起來顯得力不從心。這種社區行政化所引起的盲目進社區和無序進社區的問題，與社區居民的自治要求背道而馳，不利于提升居民對社區的認同感、歸屬感，也不利于提高社區居委會的威信，同時還嚴重影響了社區的承載能力。

2.2 非政府主體錯位困境

非政府主體本應是城市社區治理的主角，但在現階段我國的社區治理中它們往往是附著在政府之下，處于被動與服從的地位上。由于政府及其派出機構在進行社區治理時對社區公共事務實行壟斷和強制性管理，社區其他治理主體只能接受和服從。另外，非政府主體在經濟上和組織運行上也都無法擺脫對政府的依賴，其在社區治理中應該發揮的作用無法有效施展。

2.3 激勵機制缺失困境

在我國城市社區治理中，缺乏有效的激勵機制，居民對社區公共事務認識不足，對政府依賴性強，參與意識不強，參與度低。社區居民的參與在很大程度上是受自身利益的驅動，參與就是為了維護或促進自身利益。由于激勵機制的缺失，很多社區居民把社區治理工作看作是街道辦事處和居委會的事，并沒有把自己看做治理的參與者，對社區治理工作并不關心甚至不配合對社區活動。居民參與積極性不高，給社區治理工作的開展帶來很大難度。

2.4 社區資源匱乏困境

我國城市社區普遍面臨資源匱乏，配套支持難以滿足社區治理需要的問題。一方面是人力資源匱乏。社區治理工作者普遍專業化程度較低，大多數從業者沒有經過社會工作的專業培訓，缺乏社會知識和專業管理知識，工作方法單一，工作效率不高，工作效果不好。目前，從事社區治理與服務工作的多是下崗職工、家庭婦女、離退休職工等，專業人員和管理人員比例偏低，提供的大多是簡單的勞力活動，難以提供高質量的專業服務。另一方面是政策資源缺乏。社區治理缺乏足夠的政策支持，很多政策過于籠統，執行起來難度較大，而政策間也缺乏有效銜接，這為注重細節管理的社區治理帶來了很多困難。

2.5 社區自治權力缺失的困境

我國社區自治權力落實不到位，社區往往缺乏日常決策權、人事權和經費支配權。首先，缺乏日常決策權。居委會組織法中明文規定“對涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定”，“居民委員會向居民會議負責并報告工作”，這就表面居民會議理應是社區公共事務的決策機構，是社區自治的權力中心。但在現實中，社區居民會議對社區公共事務的決策權受到來自政府行政機構和社區黨組織的強烈沖擊。政府行政機構和社區黨組織往往不經過社區居民會議而隨意對社區居民委員會發號施令，攤派工作。本應享有社區公共事務決策權的居民會議基本被架空。在實際生活中，很多社區的居民會議形同虛設。其次，人事權的缺失。人是組織的主體，社區治理工作全靠人來執行，人事權的歸屬直接關系到組織的性質和功能。目前，社區人事組織關系由政府掌握，這必然影響到社區治理的自治程度。再次，日常經費的缺失。社區可自行支配的資金很少，大多數社區居委會工作人員的工資也要由街道辦事處撥付，這很大程度上決定了社區居委會對街道辦事處的依賴，自治權也就無從談起。

3 城市社區治理應遵循的基本原則

我國的公共治理強調國家與公民的合作、政府組織與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作，通過治理主體間的互動，促進政治、經濟與社會協調發展，建設和諧社會。

在社區治理過程中，各種治理主體在平等、互信的基礎上進行談判協商，化解矛盾與沖突，在滿足各治理主體利益要求的同時，實現公共利益的最大化和社會和諧。為了達到這種治理效果，社區治理必須要遵循以下幾點原則。

3.1 社區治理主體多元化原則

現代社會公共治理強調治理主體多元化，注重各治理主體間的平等協商，通過協商實現對社會公共事務的共同治理。我國學者俞可平認為，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治就是通過國家與社會或者國家與公民間的良好合作，實現還政于民的過程。社區善治主要就靠治理主體的多元化來實現。

3.2 社區治理的自治原則

我國長期以來實行的是權力高度集中于政府的管理體制，造成了“強國家，弱社會”的格局。而在一個社區管理系統內部，政府的管理職能的比重與社區自治比重兩者是成反比關系的，政府的管理職能越強，社區的自治職能越弱。要正確處理兩者關系，就要對政府權力做出限制，對其現有權力進行剝離，給社區自治留出足夠的空間。鼓勵非政府治理主體發揮作用，讓它們充分利用社區資源，自我組織，自我管理，自我發展，從而實現社區自治。

3.3 政府角色轉換原則

傳統政府社區管理角色過于強調單一治理與管理的強制性，不符合現代治理理念，因此必須轉換角色，轉變職能，重新界定在城市社區治理中政府與社區的角色和功能，建立政府與其他社區治理主體間的良好的互動合作關系。

4 城市社區治理的對策

社區建設與治理應該與時代相適應，必須進行相應的變革與創新。畢竟社區是城市生活的的基礎，是城市社會的最基本的單位，城市社區治理是建設和諧社會的重要基礎。要達到城市社區的善治，就應做好以下幾方面的工作。

4.1 培育多元化社區治理主體

社區治理要求社區組織、社區居民與政府組織共同承擔社區建設與治理的責任，負責任的政府與有責任感的公民在社區治理中具有同等重要的地位。這就意味著由政府機構作為唯一社區治理主體和以行政主導為特征的傳統社區管理模式必須要進行改革。一方面，要積極培育和發展除政府以外的其他社區治理主體，特別是社區中介組織和居民自發性組織的培育和發展。取消政府對非盈利組織進入社區設置的政策性障礙，促使多元化社區治理主體早日出現。另一方面，就是要鼓勵社區居民積極參與社區公共事務的管理。社區治理關系到每個社區居民的切身利益，只有社區居民共同參與，社區才能得到持續發展。只要與社區居民有關的事物，社區居民都有權參與并發揮作用，居民的積極性和創造性才能被激發和調動起來，社區治理才能走上內源性發展的良性道路。

4.2 轉變政府社區治理職能，擴展社區自治的空間

“有限政府、大社會”是我國政府職能轉變的目標，也是我國政府職能轉變的戰略選擇。要實現政府職能轉變，必須在政府職能定位與行使上做到有取有舍、有進有退。社區自治要求政事分開、政社分開，將本應由社區自主和自決的功能交還社區。但目前政府職能滯后于社區自主的需要，政府職能的轉移還只是限于行政系統內部，政府向社會放權，向社區放權的程度和范圍都還不夠。

政府作為社區治理中的關鍵主體，其職能定位和行為的規范性決定著社區治理的成敗。因此，必須對社區治理中政府的職能和角色進行科學設計。具體來說，政府在社區治理中應該承擔的職能有:第一，指導和幫助社區組建社區組織。社區組織是實現社區治理的主體，但是這些組織的建立與完善并不能完全依靠自身，必須要在政府的幫助、指導、推動下進行。第二，政府應為社區治理提供必要的法規和政策支持。社區治理必須在一定的法律法規以及政策的框架內進行，政府應制定有效的法律、法規、政策來規范和保護社區自治活動，實現各治理主體有序的政治參與。社區治理的外部環境也需要政府通過制定一系列政策措施來營造。政府不但要制定政策，同時也必須廢除已經不符合社區自治需求的政策法規，為更多的非政府治理主體參與社區公共事務管理開辟道路。第三，幫助社區提高自治能力。個體的發展總是容易陷入盲目的漩渦，政府應該在充分調查研究的基礎上，制定出具有操作性的各個社區治理主體充分認可的激勵機制和考核機制，對社區治理進行綜合考評，獎優罰劣，以達到對社區治理的宏觀指導，引導社區治理的良性發展。

我們強調小政府、大社會的社會管理體制的同時，切忌“矯枉過正”。政府畢竟是社會公共利益的代表者，具有特殊的社會角色與地位，擁有法制性和強制性的權力，具有任何社會組織所不具備的職能。正如美國學者諾斯所說，“政府具有使其內部結構有序化的相應規則，并具有實施規則的強權力”。正是因為政府這種政治優勢，城市社區治理必須依靠政府的引導、幫助和支持。我們在強調社區自治空間的同時，絕不能過度弱化甚至忽視政府的作用。

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