論政府績效評估中引進多元評估主體

摘要:隨著地方治理的出現，政府績效評估作為政府改革的有效工具也發生某些變革。治理就是多元主體對公共事務協同管理的過程，治理結構的基本特征是“多元共治”，政府績效評估中引進多元評估主體具有重大意義。然而目前的政府績效評估中存在著主體缺位和錯位、獨立性不夠以及主體間的權重比例不夠科學等問題。消解策略成為提高政府績效評估有效性的關鍵。

關鍵詞:地方政府治理;績效評估;多元評估

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)21-0093-02

1 多元評估主體:地方政府治理下績效評估的必然趨勢

1.1 地方政府治理的定義

地方治理是在地方政府改革的背景下興起的，地方治理意味著政府與公民社會之間頻繁的互動和復雜的治理關系。總的來說地方治理的特征有:轉變治道思維，實行地方治理;消解公、私部門的界線，強調目標管理;回歸地方政府的政治和公共職能;不斷加強地方民主。地方治理意味著構建多中心的治理結構、拓展公共權威的合法性資源、增強政府的公共服務功能、增強公共政策的回應性、提高政府行為的規范性、強化地方治理的責任機制、提高地方治理的有效性。隨著地方治理的出現，政府績效評估作為政府改革的有效工具發生某些變革。其中有“誰來評估”涉及政府績效評估主體建構的問題。正如專家指出， “評估主體多元結構是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則”。

1.2 政府績效中多元評估的實踐基礎

評估主體多元化是保證政府績效評估有效性的基本原則，這是因為任何一個業已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優勢，同時，具有特定身份的評估主體亦有自身難以克服的評估局限性。在地方治理結構中，地方公共事務的治理主體是多元的，因而政府績效評估主體具有多元性。這種多元性客觀要求建立政府績效多元評估主體機制，協調各績效評估主體的功能和作用的發揮，使各績效評價主體相互配合、相互制約，形成結構合理與功能互補的政府績效評估主體系統。

1.3 政府績效多元評估的作用

目前，政府績效多元評估主體主要包括上級評估、自我評估、同級評估、下級評估、顧客( 公眾) 評估和專家評估。對于任何一類評估主體而言， 由于評估主體自身特定的評估角度和自身難以克服的局限性， 導致不同評估主體在評估過程中有利有弊， 會面臨著信息不對稱的問題， 而多元化的評估主體相互之間可以彌補自身評估信息的缺失， 共同形成信息的完整性， 從而使隨機誤差最小化，事實上， 多元評估在政府績效中發揮著重要的作用如下:

(1)政府績效多元評估注重公眾參與，開放公眾參與渠道，有助于提高績效評估的透明度，促進政府與公眾間的良性互動。

(2)政府績效多元評估注重引進專家的意見，增加了評估的科學性。

(3)政府績效多元評估促使政府從傳統的管制型向服務型、責任型和回應型政府的轉變。

2 政府績效多元評估主體體系的困境

目前政府績效多元評估工作已經初具成效，但在現實績效評估中， 多元評估主體體系本身也存在不少問題。

2.1 政府績效評估中存在評估主體單一化現象

公民以評估的方式參與政府績效評估， 不僅使政府更加積極回應公民的需求，也保障了公民的民主權利。但是由于政府績效評估主體往往停留于上級部門考核下級部門或者政府部門考核工作人員的層面上，其單一性的缺陷不斷顯現出來。主要表現在:

(1)政府績效多元評估主體往往只注重內部評估， 漠視社會評價和其他外部評價。

(2)在績效評估的實際操作中， 很少有人會關心績效評估及其使用，經常會存在著評估主體的單一化或缺位現象， 而且這項活動也常常流于形式。

(3)績效評估工具經常局限于組織內部， 甚至作為人力資源管理的決策依據， 也使組織內部對績效評估系統存在一定的心理抵觸， 甚至認為是約束自己行為的懲戒工具。

2.2 在政府績效多元評估主體存在主體錯位的現象

其主要表現在:內部評估往往占主導地位，如上級對下級的考評、下級對上級的考評、同事之間評議等等， 這種評議模式的主要特征還是政府在評議政府。政府既是運動員， 又是裁判員。例如美國著名管理學家彼特·德魯克指出成績存在組織外部。一個組織的績效主要還是由外部決定， 即由組織服務的對象來評估。

2.3 政府績效多元評估主體普遍缺乏獨立性

目前大多數政府績效評估由政府主導，采用上級評估下級的方式，而績效評估主體和被評估對象有著千絲萬縷的聯系， 這就使得政府績效評估主體在績效評估過程中帶有很強的本位和主觀色彩， 難以保持公正和客觀。

2.4 政府績效評估多元主體中的地位存在不平等問題

其不平等主要表現在:

(1)各種不同主體在不同項目的評估過程中的地位和作用是不平等的，不同主體的評分在項目評估總分中的權重也是不同的。而評分權重又在一定程度上決定著最終結果的客觀性和準確性，可見評分權重的分布意義重大。

(2)在權重的分配上，公眾和專家的評估權重太小，不僅遠遠低于領導者的評價權重， 而且也低于政府內部其他評價要素比重。

3 政府績效多元評估主體困境的消解對策

3.1 引入社會公眾參與政府績效評估，構建多元的政府績效評估主體機制

(1)加強公民對政府公共管理活動的知情權，參與和影響績效評估的進程，充分表達對政府公共服務的需求和建議。

(2)開展了公民評議。如邯鄲開展了萬人評政府活動，并取得了顯著效果。

(3)評估形式的制度化和規范化。政府要建立信息公開制度，使利益相關者能夠獲取有關公共事務的信息;政府還要提高公民參與評估的知識水平和能力，進行相關方面的培訓和教育以使他們掌握相關的方法和技能。

3.2 二是建立健全專家評估機制

(1)建立獨立的評估機構，以保證評估機構獨立工作， 免受被評估機構的干擾， 保證評估結果的真實可信，保持評估主體的獨立性，以提高評估結果的客觀性。

(2)在政府一些特殊的績效評估活動中，需要用到多領域、多學科的知識，這時就需要由多方面的專家組成評估小組，進行綜合評估。國內一些高校相繼建立了“地方政府績效評估中心”，這些中心是開展“第三方評估”的有效力量。這種由社會自發成立的評估機構在政府評估中將發揮重要的作用。一方面， 由于其具有獨立性， 使得評估的結果更加客觀、公正; 另一方面， 由于多元評估的存在， 可以彌補單一政府績效評估的不足，形成上級自上而下的監督和公民自下而上的監督二者相結合的績效評估機制， 強化政府的服務意識。

3.3 加強信息公開與透明，利用信息化網絡技術，建立科學完備的績效信息系統，解決信息不對稱的問題

彭國甫(2004年)說“地方政府評估科學化、民主化的一個重要保障，就在于建立健全專家評價機制，充分發揮專家在地方政府績效評估中的輔助作用”

(1)需要建立一個完善的信息系統，在政府行政過程中及時收集和分析信息、以滿足政府績效評估的信息需求。 透明度和公開性是政府績效評估的重要原則。專家可以有效彌補社會公眾對政府專業信息的不足，專家評估機制是外部力量參與政府績效評估必不可少的環節。

(2)要制定并讓公眾知曉政府績效評估的程序和過程，充分利用現代網絡技術，提高公眾參與效率。多元評估主體介入已表明了政府活動的開放性特征，能解決評估中的信息不對稱問題。

發展多元評估主體共同參與的政府績效評估， 建立科學的績效信息系統。既可以增加公民對績效評估全過程的關心，滿足公眾的知情權，促進社會各界廣泛參與，又可以把績效評估放在公眾的視野范圍內，確保正確的價值取向始終貫穿政府績效評估的全過程。

參考文獻

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