從博弈論的角度看農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“一事一議”制

摘要:“一事一議”制度成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要運(yùn)行機(jī)制，是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的結(jié)果;但在實(shí)踐中“農(nóng)戶選擇不提供，基層政府也選擇不提供”成為唯一的納什均衡。借鑒馬薩模型原理，并結(jié)合相關(guān)利益群體分析法，從政策外界環(huán)境及政策的相關(guān)利益群體對(duì)農(nóng)村“一事一議”制度進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞:“一事一議”;博弈論;公共產(chǎn)品供給

中圖分類號(hào):C9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)21-0097-01

2000年農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)體制改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，改革村提留征收使用辦法為“一事一議”，它是農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施。所謂“一事一議”，是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建和維護(hù)村級(jí)道路等集體公益事業(yè)時(shí)，所需要的資金和勞務(wù)要通過(guò)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論、研究，實(shí)行專事專議的辦法籌集部分資金。當(dāng)前，“一事一議”制度已成為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的重要運(yùn)行機(jī)制。

1 “一事一議”實(shí)施情況

從議事的程序來(lái)看，由村中精英和能人等少數(shù)人掌握著政策的流程和人員代表。所議的事情大都是由兩委會(huì)商量，確定議題后召開村民代表大會(huì)，代表都是由黨員和村民代表組成。從政策的執(zhí)行情況來(lái)看，執(zhí)行情況亦很不理想。段應(yīng)碧和宋宏遠(yuǎn)的課題組2調(diào)查的237個(gè)村中有65個(gè)村子沒(méi)有開展“一事一議”，占調(diào)查村總數(shù)的27.4%。在已開展“一事一議”的村子里，所議事項(xiàng)主要為村級(jí)道路和灌溉設(shè)施。在開展“一事一議”的172個(gè)村子中，議事總數(shù)362件，平均每村議事2.1件。村級(jí)“一事一議”籌資方式多種多樣，但農(nóng)民仍是籌資的主體。在議成的273件事情中，有26件事由村集體出資;有6件事由私人老板全部捐款;全部依靠村民集資的有155件。另外，2005年楊天賦到棗陽(yáng)市農(nóng)村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)“一事一議”大多流于形式，有名無(wú)實(shí)。調(diào)查的不同類型的16個(gè)行政村中，沒(méi)有一個(gè)村利用該制度興修農(nóng)村水利的成功案例。從總體來(lái)看，采取“一事一議”制度進(jìn)行籌資籌勞，在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)供給不足，拓寬了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到積極的作用;但由于公共產(chǎn)品特性和目前農(nóng)村與農(nóng)民實(shí)際情況以及制度自身的缺陷，“一事一議”制度執(zhí)行過(guò)程中遇到很多問(wèn)題，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制“一事一議”的博弈主體特征

“一事一議”制度作為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，實(shí)際上體現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)民利益安排的一種博弈均衡。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央政府作為強(qiáng)博弈主體，其利益并沒(méi)有受到損傷，而是通過(guò)其強(qiáng)大的政治權(quán)力把維護(hù)公共產(chǎn)品建設(shè)職能推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，從而形成了基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的“中央請(qǐng)客、地方買單”的格局。

2.1 基層政府特征

(1)按照經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”的基本假設(shè)，任何政府行為主體在其行動(dòng)過(guò)程中都會(huì)追求自身效用最大化，而基層政府由于層級(jí)低，制度約束弱，監(jiān)督成本高，自利性明顯。

(2)在基層政府與農(nóng)民長(zhǎng)期博弈過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠其權(quán)力控制和信息不對(duì)稱一直取得博弈優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期處于劣勢(shì)的農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終會(huì)選擇消極態(tài)度。而中央政府出于對(duì)弱勢(shì)農(nóng)民的保護(hù)，禁止基層政府對(duì)在公共產(chǎn)品供給中不合作農(nóng)戶實(shí)施懲罰，導(dǎo)致基層政府博弈優(yōu)勢(shì)喪失。

2.2 農(nóng)民特征

中國(guó)農(nóng)民除了是“理性小農(nóng)”，趨利避害外，同時(shí)，還具有以下表現(xiàn)。

(1)農(nóng)民日趨“原子化”，組織和監(jiān)督成本過(guò)高。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)社會(huì)關(guān)聯(lián)程度低、組織性差，組織和監(jiān)督成本過(guò)高。一個(gè)行政村人數(shù)眾多又缺乏有效監(jiān)督機(jī)制時(shí)，村民們完全可以在不付任何代價(jià)的情況下，享受通過(guò)其他人的捐獻(xiàn)的公共產(chǎn)品的效益。行政村成員越多，人們“搭便車”心理就越強(qiáng)，造成缺乏“有選擇性激勵(lì)”動(dòng)力機(jī)制。

(2)特殊公正觀。賀雪峰認(rèn)為，在行動(dòng)中，農(nóng)民往往不是根據(jù)自己實(shí)際能夠得到的好處來(lái)計(jì)算得失，而是根據(jù)與周圍人的收益比較，來(lái)權(quán)衡自己的行動(dòng)，不在乎自身得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白的從自己的行動(dòng)中得到額外的好處，農(nóng)民的這種心理構(gòu)成了他們特殊的公正觀念。吳理財(cái)認(rèn)為:農(nóng)民的這種特殊觀念看起來(lái)是不符合“經(jīng)濟(jì)人”的理性思維邏輯的。實(shí)際上，它更多的是農(nóng)民一種正常的理性反映。在很大程度上，農(nóng)民就是以承擔(dān)這種極具反差的“損失”來(lái)懲罰其他村民的搭便車行為，以此來(lái)維護(hù)村莊共同體的公正。

我國(guó)大部分貧困鄉(xiāng)村的農(nóng)村公共產(chǎn)品提供將會(huì)嚴(yán)重不足，如今我國(guó)大部分貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)和生活基礎(chǔ)設(shè)施至今還比較落后就是一個(gè)很好的例證。

2.3 相關(guān)利益群體分析

一項(xiàng)政策的有效實(shí)施，取決于政策的執(zhí)行者與政策的利益群體之間相互協(xié)調(diào)達(dá)成高度一致。由于各利益群體對(duì)政策的期望值不一樣，他們相互之間可能是相互促進(jìn)共同受益，可能是此消彼長(zhǎng)的矛盾雙方。各利益群體對(duì)政策的執(zhí)行都會(huì)產(chǎn)生一定的影響，因此公共政策在執(zhí)行時(shí)會(huì)遇到很多困難。

一事一議制度由國(guó)家制定在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行，而具體到各地方各鄉(xiāng)村，則主要是由村干部引導(dǎo)村民來(lái)執(zhí)行這項(xiàng)政策。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)村拿“錢”的渠道減少了，相關(guān)利益也削弱了。村委會(huì)是聯(lián)系高層政府(國(guó)家)與底層的(農(nóng)民)的紐帶，一方面村干部是農(nóng)民群體中的精英階層，思想比較開明，能夠和政府部門合作;另一方面村干部本身也是千萬(wàn)農(nóng)民群體中的一員，最能理解農(nóng)村的現(xiàn)狀和農(nóng)民的心聲，在村民中有一定的威望。村民是一切農(nóng)村政策的最終目標(biāo)群體。一事一議制度給予農(nóng)民一定的自我決定權(quán)利，但村民群體內(nèi)部的文化和技能等多元性差距導(dǎo)致不同村民個(gè)體對(duì)一事一議制度有不同的理解偏差，原因有以下幾點(diǎn):

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)。

(2)村干部缺乏行為動(dòng)力和規(guī)范。

(3)村民缺乏積極性和主動(dòng)性。

“一事一議”政策執(zhí)行的不理想，導(dǎo)致其不理想的原因總結(jié)如下:從政策外界環(huán)境來(lái)看，國(guó)家的宏觀投資傾向尚未轉(zhuǎn)型，政策條文只給了一個(gè)戰(zhàn)略框架，各執(zhí)行部門協(xié)調(diào)難度加大，這些問(wèn)題進(jìn)一步阻礙了“一事一議”政策的順利實(shí)施;從相關(guān)利益群體來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能當(dāng)好服務(wù)者的角色，村干部缺乏行為動(dòng)力，村民缺乏民主意識(shí)和積極性。

3 從非合作博弈到合作博弈

擺脫這種困境需要明確國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)責(zé)任，公共部門、私人經(jīng)濟(jì)部門和第三部門之間正在形成一種相對(duì)獨(dú)立、分工合作的新型治理結(jié)構(gòu)。“這種制度安排中，對(duì)公共資源的治理是由一群相互依賴的委托人自己把自己組織起來(lái)進(jìn)行自主治理的，這樣才能在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為的誘因下，取得持久的共同收益。”因此，我國(guó)中央和基層政府需要調(diào)整政策，使基層政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間從非合作博弈到合作博弈。

(1)積極引導(dǎo)農(nóng)民組織化，使農(nóng)民與農(nóng)民之間從非合作博弈到合作博弈。要克服農(nóng)民的“搭便車”心理，一是發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制，即激發(fā)他們的責(zé)任感和榮譽(yù)感。二是農(nóng)民組織化。

(2)培育多元的供給主體，使基層政府與農(nóng)民之間從非合作博弈到合作博弈。公共產(chǎn)品供給機(jī)制的核心是籌資機(jī)制。政府的政策應(yīng)該從培植財(cái)源和節(jié)省其他開支入手，盡量滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品有效提供的資金需要。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)經(jīng)濟(jì)以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)村社區(qū)財(cái)力。政府政策的著力點(diǎn)是培育多元的供給主體，積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資渠道。

(3)中央政府應(yīng)確立公共財(cái)政理念，理順各級(jí)政府的公共產(chǎn)品供給責(zé)任。國(guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立起由中央、省、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。一是用法規(guī)形式規(guī)定公共產(chǎn)品供給支出占各級(jí)財(cái)政支出的比重，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有穩(wěn)定的資金來(lái)源;二是讓“公共財(cái)政的陽(yáng)光”普照鄉(xiāng)村。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”要求“公共財(cái)政的陽(yáng)光”普照鄉(xiāng)村，目前在縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，應(yīng)采取以中央、省兩級(jí)政府財(cái)政為主導(dǎo)，地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題。

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