國外經驗對我國建立農村養老保險體系的啟示

摘要:我國在農村養老保險制度方面取得了一定的成效，尤其是2009年我國進行了農村養老保險試點，在農村養老保險制度建設上實現了一個歷史性的跨越，但與起步較早的德國等國家相比仍存在一定的差距。西方發達國家以及個別發展中國家的經驗總結，可以為我國農村養老保險體系的構建提供一些借鑒。

關鍵詞:國外經驗;農村養老保險;多元化籌資渠道;監管體系

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0069-02

1 發達國家農村養老保障實踐

二戰后，歐洲的德國、法國、奧地利等許多國家都建立了獨立的農村養老保險制度。20世紀50年代中期，日本也開始建立農村養老保險制度，目前基本形成了獨具特色的多層次、多類型的保險制度。

1.1 德國的農村養老保險模式

德國是世界上實行農村社會養老保障政策歷史最為悠久的國家，1886年德國的農村社會保障制度開始建立，1957以后年針對農場主這一特定群體的農村養老保險制度開始制定和實施，這一制度也在此后的改革中得以完善。德國農村養老保險模式的特點包括:

第一，覆蓋范圍。根據農村社會保障法，德國農民養老保險的對象包括所有農業和林業的企業主;農民的配偶，即有同等企業經營權的丈夫或者妻子;與農民共同勞動的家庭成員或者他們的配偶，他們必須主要是在農業企業從事共同勞動，其中共同勞作的家屬包括三代以內的血親，兩代以內的姻親以及與企業主或者他們的配偶長期保持類似家庭關系，并且被企業主或者他們的配偶視為家庭成員的保姆。

第二，資金來源。德國農村養老保險體制所需資金通過個人繳費和聯邦財政資金籌措，資金部分來源于投保人繳納的保險費，但絕大部分支出來源于聯邦政府的補貼。德國全國農村養老金每年支付總額約15億歐元，其中收繳農民養老保險費約5億歐元，聯邦財政資金補助約10億歐元。

第三，養老金給付形式。德國農村養老保險中的養老金給付是以農場主移交農業企業為先決條件的，要求農民必須在50歲以后就開始通過繼承、出售或長期租讓等方式轉移他的農業企業，脫離農業勞動成為農業退休者，將農場交給富有創新精神的年輕一代，這有助于促進農業技術化、知識化和效率化。養老金支付主要是現金支付，也有實物支付。

第四，養老保險機構設置。德國的養老保險機構基本上都是按地域和行業建立的，各個機構都獨立存在，自主經營，在自治管理中維護自身的經濟利益。政府勞動與社會保障部的主要職能是對農民養老保險實行統一立法和管理監督，微觀運作由各州專門的農民養老保險機構具體負責，實行自治管理。

1.2 日本農村社會養老保障模式

日本的社會保障制度受到歐美福利國家思想和儒家文化的雙重影響，形成了獨具特色的“日本型福利社會”的基本理念，采用強制型和自愿型結合的雙層結構年金制，不同層次的制度覆蓋不同的社會群體，提供不同水平的養老保障。日本養老保險制度又叫年金制度，1961年《國民養老金法》的實施使日本進入了“國民皆保險”、“國民均年金”的福利時代。20世紀90年代開始，面對日益嚴重的人口老齡化問題以及經濟進入低迷狀態，日本又對養老保險制度進行了一系列的改革，并取得了一定的成就。日本模式特點主要表現為:

第一，國家主導、強制型的國民年金制。強制型的基礎養老保險，又稱國民年金，本來是向那些排除在工薪族養老保險制度以外的農民、自營業者(個體工商戶)等人提供的公共年金。1986年4月開始，工薪族及其配偶也必須加入國民年金，從而使其成為全民共同的基礎養老保險，這是一項與收入無關的養老保險制度，具有強制性。國民年金按照責任共擔原則，其資金來源是國家負擔1/3，列入政府預算，其余部分由個人繳費，2009年國家財政負擔的比例增長到1/2。

第二，強調自愿性原則的基金制度。為滿足農民的不同層次的養老保險需求，日本政府在“國民年金”制度基礎上制定了“國民養老金基金”制度和“農民年金基金”等制度。這類制度強調自愿原則，政府給予稅制上的優惠政策，這是日本政府向不滿足于基礎保險的較富裕的農戶提供的一種保險方式，包括農民年金、國民養老金基金和共濟年金三部分，是國民年金的重要補充。

第三，養老金計劃與農業政策相結合。戰后初期，為保障農業穩定發展，日本政府大力推行城市化進程。為鼓勵農民離農，國民年金支付中包括了土地權益轉讓補償金部分。例如，1970年5月13日，國會通過了《農業勞動者年金基金法》。該法旨在提高農村老年人福利的同時，鼓勵他們離開土地進入城市。20世紀90年代以后，隨著農村人口老齡化程度的加深，日本的農業政策從鼓勵“離農”轉向“返農”，養老金政策也隨之調整，土地權益轉讓補償金被取消。

第四，依法推行農村養老保障制度。農村養老保險制度的形成和發展過程，也是相關法規不斷完善、充實的過程，1959年首次頒布了《國民養老金法》，將原來未納入公共養老保險制度的廣大農民、個體經營者等強制納入到國民養老金體系中。1985年，修改《國民養老金法》，規定從1986年4月起，工薪階層及其配偶也必須參加國民養老保險，將國民養老保險作為全體國民共同加入的基礎養老保險，原則上要求在日本國內居住的20歲以上60歲以下的居民必須參加。日本的社會保障制度先立法，后實施，使農村養老保險制度具有法制化、科學化、規范化的特征。

2 發展中國家農村養老保障經驗比較

西方發達國家由于養老保險制度建立的歷史比較悠久，往往已經擁有一套相對比較完善的養老保險法律和一系列的規章制度和管理法規，運行相對良好。相比之下，發展中國家的養老保險制度則明顯存在差距。但是許多發展中國家在經濟發展的同時，不斷努力探索適合自己國情的農村養老保險模式，有些國家在探索過程中也為我提供了可以參考的經驗和教訓。我們主要選取巴西的農村養老保險模式進行參考借鑒。巴西是一個新興經濟國家，農村非繳費型養老保障制度是其特色，主要包括農村年金計劃與農村社會救助年金計劃:

第一，農村年金計劃。巴西農村年金計劃主要為農村65歲以上的老、殘、寡人口提供統一的待遇給付;資金來源包括農產品初次買賣價格2.1%的繳費、城鎮雇主繳納3%的工薪附加稅、政府的稅收和國債收入，主要資金來源是政府的稅收收入和國債收入。1988年巴西的新憲法又為社會保障制度的調整和改革提供了法律依據，根據1988年新憲法制定和修改的法規1992年開始施行，在領取年齡、領取人資格、繳費等方面作了一些調整，但主體內容仍維持原有制度安排。修訂后的農村年金計劃提高了農民的保障水平，在減輕社會貧困、縮小城鄉差距以及促進農業發展等方面都起到了明顯的效果。

第二，社會救助年金計劃。巴西社會救助年金計劃由巴西軍政府在1974年引入，隨著巴西的政局變化，社會救助年金計劃的形式和具體規定也在以后的發展中發生了一些演變，1993年通過的新的《社會救助法》對其運作的具體細節進行了規定，并于1996年正式實施，由聯邦政府支付給67歲以上的農村老年人以及無法獨立生活或工作的殘疾人。社會救助年金計劃在提高國民的保障水平、促進經濟發展、降低貧困率等方面發揮了重要作用。

3 國外經驗對我國建立合理的農村養老保險體系的啟示

目前，基本上所有的發達國家和一些發展中國家都已建立了涵蓋農民的社會養老保險制度，并形成了不同的模式。這些國家的經驗帶給我們的啟示包括:

第一，為農村社會養老保險制度提供法律保障。養老保險制度的良好運行必須有完善的法律法規體系作為其前提條件。以法律的形式對農村社會養老保險制度加以規范是國際上通行的做法，先立法后實施，是西方發達國家普遍遵守的一個原則，這些國家往往通過保障法規對被保險人的范圍、繳納保險費的原則、獲得社會保險待遇的條件及標準有非常明確的規定，而且規定了社會保險機構的義務和責任，還規定了社會保險機構對基金的管理和監督以及為被保險人提供法律救助的職能，其保障法規對政府管理機構和被保險人都具有約束力。與發達國家相比，我國農村社會養老保險的法律制度建設明顯相對滯后，因此，我們亟需根據我國的實際情況，制定一部《農村社會養老保險法》，以法律的形式規定農村社會養老保險的原則、性質、組織結構;規定保險基金的籌集、管理和運營辦法;規定中央政府和地方政府扶持農村社會養老保險的方式等，這需要國家立法機關、行政機關和某些具體職能部門的協調和進一步努力。

第二，建立政府主導的多元化籌資渠道。政府必須在農村社會養老保險制度建立和實施中發揮主導作用，農村社會養老保險作為一種社會保障，需要政府的財政投入和成本支出。許多發達國家的農村社會養老保險是在政府主導下進行的，各國政府都對農村社會養老保險給予很大的財力支持，同時政府在農村社會養老保險制度建設中承擔從立法、組織實施、資金投入到監督管理全過程的職責。在籌措我國農村社會養老保險基金時要加大政府的財政投入比例。當然，鑒于我國當前的發展狀況以及全國大多數人口是農民的特殊國情，政府不可能像西方國家那樣為農民提供全面的、高標準的養老保險待遇，但應為廣大農民提供最基本的養老保險待遇。同時針對目前我國農村生產力低下、社會養老保險基金短缺的現狀，我國應該選擇多元化的籌資模式，即由個人、集體、國家共同負擔農民的養老保險基金。一方面加大對農村社會養老保險的宣傳力度，動員有能力的農民提高其投保檔次;另一方面，積極拓寬農村養老保險基金的籌集渠道，適當提高集體補助所占的比重。

第三，實現農民養老保險體系的多層次。中國地區差異很大，廣大農村地區更是千差萬別。受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面的制約，不可能在短期內設計出一種能讓農民普遍參加的社會養老保險制度。所以我國應建立多層次的農民養老保險體系。一方面可以在全國范圍內，建立一種廣覆蓋、低水平的強制性的“農民基礎養老金”;另一方面可以根據實際設計出其他的農民養老保險形式，以滿足不同層次農民對養老保險的需要，比如鼓勵和倡導農民參加特殊形式的養老儲蓄和特種年金保險。

第四，建立科學化的管理和監督體系。農村社會養老保險涉及范圍廣泛，運行周期長，必須有一套科學、完備的政策和嚴格、規范化的操作規程。許多國家在這方面通常設立有全國性的農村社會養老保險專門管理機構，下設各級經辦機構，全國性機構負責基金的管理和運營，下級機構承擔保險業務的開展、資金的籌集和保險費的發放。我國應盡快建立專門的農村養老保險管理機構，建立農村社會養老保險基金管理公司對養老保險基金進行投資管理，政府實行間接監管，而不直接參與其投資運營。

參考文獻

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