論公共政策民主化進程中的協商民主

摘要:協商民主指的是自由平等的公民基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體，通過集體與個體的反思、對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主體制、治理形式。在一個強調多元、尊重差異和多樣化的時代，在一個即有體制面臨重重危機和挑戰的時代，協商民主開啟了人類探索民主理想的新歷程。

關鍵詞:民主;協商民主;公共政策;民主化進程

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)15-0078-02

1 協商民主的內涵及特征

協商民主概念的提出、豐富和發展，是一個學術研究拓展的過程。最初，協商民主被當成一種極受人民主權控制的政府形式，一種以人民主權原則為基礎、以權力分立與相互制約的體制為架構、以定期選舉和政黨競爭為動力的代議民主體制，一種深思熟慮的、審慎的、尊重人民主權的民主。而當人們將合法性、理性自治與公民參與的政治理想賦予協商民主之后，協商民主就變成了一種對話、討論與溝通，進而更多的學者將協商民主看成是一種賦予決策合法性的機制，從政治體制、政府形式到治理形式、決策機制等諸多方面對協商民主進行解釋、研究。由此，協商民主就是基于人民主權原則和多數原則的現代民主體制。 

根據協商民主的內涵我們可以初步整理出以下特征:

多元性。當今多元文化社會要求政治體制、運作機制對解決分歧做出明確回應。多元性是協商民主的社會基礎和前提。“就文化多元主義來說，多樣性甚至促進公開利益理性，并使民主生活生氣勃勃。” 

合法性。協商過程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思。

程序性。協商民主尊重程序，并將程序看作是決策獲得合法性的規范性要求。在這種程序中，參與者都是彼此平等的，他們根據討論的結果進行合作。

公開性。“協商過程所提出的各種理由應該能夠為所有參與協商的公民所理解。” 在協商民主的理念中，每個人都有權利知道和評價對自身具有約束力的政策或法律。

平等。協商民主需要的平等具體而又相對復雜。參與協商過程需要機會平等，即平等獲得政治影響力的機會，如果提出具有說服力的觀點，協商參與者具有平等的說服權力。

參與。協商民主鼓勵立法和決策的利益相關者積極參與公共協商，在參與過程中公開自己的偏好和理由，尊重他人的意見。

責任。協商過程的參與者在協商的對話過程中，知道自身的偏好，了解他人的看法，深知促進公共利益的政策建議來自各方的共識。

理性。除了對于公共利益的責任和保證協商過程的公正，協商過程的實質特征應以理性為基礎。協商過程發揮作用的是合理的觀點，而不是情緒化的訴求。

2 中國的協商民主實踐

2.1 政治協商制度:實現立法和決策參與以及權力制約的重要平臺

我國憲法規定:中國共產黨領導的多黨合作的政治協商制度將長期存在和發展。中國共產黨與各民主黨派的基本方針是“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”。我國的政黨制度不同于西方國家的兩黨或多黨制，也有別于一些國家實行的一黨制，而是中共共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。 

由此可見，政治協商有利于實現最廣泛的政治參與，有利于實現廣大人民的民主權利，有利于最大程度地包容和吸納各種利益訴求，以及有利于加強對權力的監督。

2.2 基層民主與公民有序政治參與

中國的有序政治參與，不管是民主懇談、議事會、集體協商制度、旁聽制度還是網絡參與，這些基層民主治理正在創造越來越多的參與形式和渠道。普通民眾可以充分利用這些平臺參與政治生活與形成過程。在這些多樣化的基層民主形式中，蘊含著平等對話、理性思考、共識形成等各種協商要素。從某種程度上講，這些形式具有相當的協商民主特征，在實踐中正在成為一種具有巨大潛能的民主形式。第一，在多元參與過程中，鼓勵利益表達。第二，通過平等的對話、溝通和傾聽，增強對共同問題的理解。第三，建立信任關系，形成合理的公共判斷，建構共同行動的基礎協商對話。第四，通過對話、協商促進基層民主治理。

2.3 協商建構政治決策的合法性

從協商的角度看待政治決策，我們可以重點關注協商決策的目標、價值與決策過程中參與者的責任。民主協商再次激發了人類關于共同善的理想、理性界定了對話討論和共識的工具及內在價值，以及明確規定了參與者的責任邊界。第一，促進合法決策的協商過程，探討和對話等都是圍繞公共利益來組織的。第二，公共協商改變、修正并明確政治過程參與者的各種信仰與偏好，具有工具性和內在性兩方面的價值。第三，作為闡釋政治決策合法性的理論，協商還需要明確參與決策過程討論的公民所應承擔的責任。這些責任也豐富了協商的概念。

3 協商民主在中國公共政策民主化進程中的作用

目前，我國的改革發展正處在關鍵時期，社會利益關系更為復雜，新矛盾新問題層出不窮，利益沖突日漸突出。為提高我國政治體制的適應性和有效性，盡可能將公民的參與公共政策的需求和民主沖動納入到現行體制框架內進行有序釋放，進而提高黨的執政能力，構建社會主義和諧社會，我們必須高舉人民民主的旗幟，必須堅持走中國特殊的社會主義政治發展道路，必須進一步深化政治體制改革。協商民主在當前我國公共政策民主化進程中是不可替代的，因此我們必須將其運用好、發展好，深入理解、領悟其作用。

3.1 有助于推進社會主義憲政建設，實現黨的領導、依法治國與人們當家作主的有機統一

社會主義憲政是以社會主義憲法為前提，以人民當家作主為核心，以法治為保障，以切實保障人權和實現社會實質性正義為目的的政治形態。但是，在將社會主義憲政看成是一種高度的政治文明的同時也應該看到，在中國這樣一個有著悠久歷史文化傳統、封建專制傳統、特殊的革命傳統的國家里，社會主義憲政建設依然面臨著諸多的挑戰。因此，我們要努力推進和完善社會主義憲政建設:確立人權在國家憲法中的地位;理順黨政關系，加強執政黨自身建設;完善和發展人民代表大會制度、政治協商制度;依法行政，轉變職能，建設服務型政府;實現民主的制度建設。在即有的制度框架內，積極推進政治體制改革，健全和完善政治制度。

3.2 有助于制衡行政自由裁量權的膨脹，推進法治政府、責任政府、服務型政府、透明政府和廉潔政府建設

協商民主，作為既強調理性決策又強調公眾參與，既強調多數原則又強調保護少數的民主體制，可以有效地規范和建構現代的公共行政。因為真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等性和包容性最大化，所有政策協商的參與者都有確定問題、爭取證據和形成議程的同等機會，協商過程能夠包容各種不同的利益、立場和價值，協商能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化。透明和負責的政府機制，是民眾能夠有效地監督和制約政府機構，使政府發揮其應盡的責任，避免其超越責任范圍、法律界限。

3.3 有助于拓展利益表達渠道，推動公民個體、社會組織與政府的對話和交往，增強政策的合法性基礎，擴大并促進公共利益

協商民主追求公正，關注公共利益。參與者在協商與對話的過程中，通過各種心理機制而公開贊成一種觀點，可以重塑個人愿望，增強人們對共同體和決策的參與感，并努力尋找公正的價值追求。協商民主關注公共利益，并不意味著對弱勢群體利益的忽視。協商民主引入自由而開放的對話，協商的公共性保證所有發言人都可有效地辯論和商討，每個人都期望其他人回應他們。協商民主能夠減少或克服有限理性，提高決策的科學程度。政府通過政治正當化和將決策置于多種備選方案等手段以提高了決策的質量，當協商在開放的公共領域進行時，理性的質量就可能提高。

3.4 有助于促進公民有序的政治參與，促進基層民主的深度與廣度

中國是個缺乏民主傳統的國家，特別是大部分經濟欠發達的農村地區，人民對政治態度冷淡、民主意識缺失、政治參與的主動性和自覺性普遍不高。協商民主，或者說憲政使民眾獲得了“自主”的感覺。通過引進各種防范措施，公民自治有效的制約了少數人企圖建立對多數人統治權威的傾向。協商民主，促進了社會主義憲政的完善與發展，能夠有效地推動公民參與與自身利益相關的政治活動，能夠為公民提供途徑表達自身的利益，養成民主的習慣與意識。我國最廣泛的民主實踐是村民自治與社區自治。在這兩種形式的基層民主實踐中，通過民主協商，鼓勵公民自覺參與政治對話、民主選舉、政策監督，能夠有效地推動基層民主向縱深發展。

3.5 有助于公民社會的健康發展，從而奠定社會主義民主政治的社會基礎

協商民主能夠通過確認公民身份，保障公民基本權利，促進和發展公民社會。通過暢通、開放多樣的協商路徑不斷完善民主制度，一方面，激發民主參與對話和討論的熱情，培養公民的公共精神和協商能力，促進協商民主的持續發展;另一方面，得到民主保障并成熟發育的積極的公民社會又不斷開拓、協商的新領域，創造協商民主的新形式，在同國家和各團體之間的博弈與協商中推進憲政民主的發展。一個民主的公民社會能夠支撐起一個民主國家。

3.6 有助于在實踐中形成健康民主社會所需要的政治文化，形成一種寬容、理解、對話、傾聽和理性的民主氛圍

協商民主能夠在實踐中培養出良好的公民精神，構建民主政治的文化心理基礎，從而形成和諧社會的精神紐帶。民主只有在實踐中才能夠體現其價值，也只有在實踐中，民主才能夠完善自身。協商民主能夠形成集體責任感，能夠使人們看到，政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，承擔起應有的責任，有利于促進共同體的繁榮。隨著文化多元化的發展，協商民主能夠促進不同文化之間的溝通與理解。通過公開的對話、交流和協商，各文化團體之間就會維持一種深層的相互理解，從而成為建立參與持續性合作行為所需要的社會信任的基礎。協商過程和程序能夠包容存在差異的邊緣化少數族群與文化團體，平等、公正地對待社會的異質性，促進多元化文化國家的政治合理性。

由此可見，在我國公共政策民主化進程的實踐中，存在著豐富的協商民主形式。當代中國的公共政策發展道路的選擇，必然是尊重自身歷史、文化傳統，尊重自身國情的發展;必然是尊重通過多次反復而歷史地選擇的既有政治制度，并充分利用既有制度空間，推動創新與變革的發展;必然是以開發的心態、開闊的視野，了解、認識、學習和借鑒其他國家先進的政治文明成果，并使之本土化的發展;必然是以思想解放、觀念轉變為先導，以意識形態的完善和發展來推動的發展;必然是一種將黨內民主、人民民主、基層民主、社會民主結合起來，而非單一強調某一方面的要素，是將民主價值、民主制度、民主機制和程序，以及民主意識、民主精神有機結合起來，而非片面理解的發展。民主的條件是在民主的實踐中創造的。

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