氣候談判糾葛

當地時間12月11日凌晨，坎昆氣候會議閉幕。

作為《聯合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）第16 次締約方會議、《京都議定書》第6次締約方會議，大會通過了兩份重要決議，主要內容概括為：

工業化國家的減排目標、發展中國家的減排行動在多邊程序下獲得正式認可。發達國家要開發低碳發展的計劃、戰略，并按年度報告實施進展；發展中國家則要建立一個備案制度，每兩年需發布一個進展報告，以記錄發展中國家的減緩氣候變化行動與發達國家提供的資金和技術支持是否匹配；

《京都議定書》將繼續展開談判，但基礎是締約各方同意完成各自任務，并確保第一承諾期與第二承諾期之間不出現空檔；《京都議定書》的清潔發展機制（CDM）得到完善；

締約各方啟動倡議和制度來保護氣候變化方面的脆弱者（例如小島國），幫助發展中國家籌集為謀劃、建設可持續未來所需要的資金和技術；建立一個新的《坎昆適應框架》，以利發展中國家可以通過增加了的資金和技術支持，更好地規劃和執行適應項目；

到2012年之前，發達國家需支持發展中國家氣候行動總額為300億美元的快速啟動資金，到2020年之前變為1000億美元的長期資金；敲定在《公約》締約方會議下設立一個綠色氣候基金的程序，以及建立一個發達國家和發展中國家擁有同樣代表權的委員會的程序；

各國政府同意提供技術和資金支持，迅速采取行動，控制發展中國家因毀林和森林退化所致的排放；締約各方建立一個以“技術執行委員會”與“氣候技術中心和網絡”為核心的技術機制，以提升技術合作，支持適應和減緩行動。

坎昆談判結果甫一出來，哈佛大學環境經濟項目主管、環境與自然資源教研組組長羅伯特·斯蒂文斯就著文對此作了評價：

“坎昆協議中提出約80個國家承諾的減排目標和行動，其中包括世界上最大的二氧化碳排放國家及經濟體——中國、美國、歐盟、印度和巴西……《公約》附件一國家（沒有簽字的美國之外的主要工業化國家）及非附件一國家之間的區別已分得不那么清楚，這是一個進步。”

羅伯特·斯蒂文斯所說的這個“進步”，卻是中國等發展中國家長久以來所堅決反對的。《京都議定書》所支持的“雙軌談判”，正是要明確區分《公約》附件一國家和非附件一國家的減排責任。中國社會科學院城市發展與環境研究所所長潘家華稱，坎昆談判的結果反映出，所謂雙軌制談判已經名存實亡。

也就是說，盡管在會議上各國似乎達成了一致意見，但對于這種由各方妥協而產生的結果的解讀和評價，各國必然存在巨大分歧。

大家可以一致認同的是，更多實質性的問題還要留到2011年南非會議去解決。在坎昆會議開始前夕，著名的《斯特恩報告》編撰者、倫敦政治經濟學院經濟與政府帕特爾講座教授尼古拉斯·斯特恩曾經對《財經》記者預言，“坎昆很可能也只是一個過程”；而坎昆會議結束后幾小時，一位談判代表評論：坎昆是一個有進展的過程，但仍是過程。

不管怎樣，坎昆打破了哥本哈根談判以來的僵局。氣候組織美國總裁艾米·戴維森表示：“坎昆結果可能成為國際社會在氣候變化合作上的一個轉折點，各國展示了自己越過大家固有區別而看得更遠的意愿。現在的關鍵問題是，各國是否能夠長期堅持貫徹屬于自己的協議部分。”

坎昆。11日的午夜涼爽而舒適。但此刻，很少有人會有心思享受這午夜之美。凌晨1時40分（北京時間11日15時40分）許，月亮宮里工作組的激烈辯論終于有了一個停頓。

美國支持。中國支持。印度支持。小島國也支持。

惟一另類玻利維亞，其堅定而激烈的反對——有NGO組織將玻利維亞的態度解讀為：他們最近發現了特大油田，要為捍衛自己的未來利益而奮斗——最終沒有成為坎昆文本過關的障礙。1時48分，大會主席、墨西哥外長埃斯皮諾薩宣布，玻利維亞一票反對無效，文本通過。

掌聲響起，久久不息。

坎昆因何成功

與哥本哈根談判相比，坎昆會議的“加時賽”要短得多，并且在最后時刻給出一個還算讓各方可以接受的結果。與哥本哈根談判相比，坎昆會議無疑是成功的。

會議實質上的談判從第二周開始，第一周更多是協調工作。第一周周六（12月4日），兩個工作組——《聯合國氣候變化框架公約》工作組和《京都議定書》工作組——的主席各自提交了一個文本，以備第二周討論。

但與往屆會議一樣，談判關鍵時刻總是出現在最后的“加時賽”上。

按墨西哥總統的要求，10日下午6時前要有結果。有了哥本哈根談判延時數十小時的經驗，與會人員都開始準備10日以后的持久戰。這一天，原計劃早上9時開始的會議，一直拖到17時52分才開始——各國部長們在開關門會議，協商立場。前一天晚上各個組都談得很晚，很多人一直工作到早上5時，打個盹兒又趕到會場，可見談判之艱難。

無論如何，11日凌晨1時48分的結果總算是讓玻利維亞之外的193個與會國家接受了。

美國獨立民意調查機構皮尤研究中心的國際戰略副主席埃利奧特·迪瑞恩格如此概括坎昆會議成功的原因：

其一是墨西哥政府謹慎全面地進行了完善的準備工作，在談判進程中展現出色的組織和協調能力；其次是中國和美國給其他國家定了一個“盡管并不互相理解但禮貌相待”的基調，這和哥本哈根會議上彼此指責的氣氛大不相同；更重要的是，一種對于“坎昆會議失敗就是聯合國的失敗”的擔憂使許多國家，尤其是占了聯合國多數席位的發展中國家深懷坎昆不能失敗的想法；最后一個原因是以大會執行秘書克里斯汀娜為首的實用主義者起到了作用。

許多觀察家指出，哥本哈根會議上許多代表團及大多數NGO過于理想化。坎昆會議中，各方意識到，在正確方向上的進展，即使并不大，也好過彼此間嚴厲刻薄但無濟于事的指責。

說到底，這個“成功”是各方都做出讓步、妥協的結果。事實上，延續了十幾年的氣候談判，本來就是在尋求一種妥協。畢竟，氣候談判要分配的，是各國、各個利益集團、各個經濟體未來的二氧化碳排放權——中國氣象局局長鄭國光等曾經參與談判的代表對此的解讀更一針見血：氣候談判是在分配各國的經濟發展權。

在此基礎上延伸出一系列問題：究竟該如何分配二氧化碳排放權才算合理？對于應對和控制氣候變化問題的談判，歐洲為什么積極，美國為什么消極？該如何解讀中國、印度等發展中國家的態度？隨著談判進程，“雙軌制”為什么被逐步模糊？未來各國將以怎樣的方式來完成“2℃”的升溫控制目標？

要回答這些問題，則需要回顧“氣候變化”這一話題從最初的科學問題演變成今天的經濟和政治問題的歷程。

IPCC報告催生《京都議定書》

被視為失敗的哥本哈根談判，與被認為是成功的坎昆會議，均有一個共同點：氣候變化這一話題的科學基礎已經幾乎不再被人們提起。

但這一話題當然是從科學開始的。

今天各方討論的氣候問題的兩個基礎事實——溫室效應的存在，以及二氧化碳是一種溫室氣體——早在19世紀就已經被科學家發現。在這兩個事實基礎上，科學家從20世紀中后葉開始擔心，工業革命以來，人類排放的二氧化碳會導致地球升溫，從而引發冰川融化、海平面上升、大氣活動異常。這會進一步影響水資源、生態系統及人類健康。

隨著氣象觀測資料的累積，這種擔心一步步得到證實，終于在20世紀80年代，演變成氣象科學界的一個共識，并引起國際政治、經濟學界的注意。1988年12月，世界氣象組織（WMO）和聯合國環境規劃署（UNEP）建立了政府間氣候變化專門委員會（IPCC）。

IPCC的主要工作就是在吸收全世界氣象科學家研究成果的基礎上，對世界上有關全球氣候變化的科學、技術和社會經濟信息進行評估。它后來成為全球氣候談判的科學依據提供者。

IPCC成立以來，最主要的工作是編撰了四份報告。每一份評估報告的出臺都是一個龐大的工作，報告編寫組的專家由各國政府推薦（以盡力反映各國立場），他們在研究了數萬篇論文的基礎上來編撰報告。

“IPCC報告整體上是科學的，而且也是比較公正的，畢竟每次重要的報告摘要都要經過世界100多個國家政府代表團逐行逐字審議通過。”一位長期從事氣候變化研究、曾經多次參加IPCC報告編寫的中國科學家搬出厚厚幾本報告，對《財經》記者介紹說，這幾本報告全世界可能只有很少數人仔細研讀過，尤其是一些質疑該報告的人，很可能并沒有仔細讀過。

1990年，IPCC第一次報告發表，報告確認了氣候變化問題的科學基礎。在其推動下，1992年6月4日在巴西里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展大會（“地球峰會”）上，聯合國政府間氣候談判委員會就氣候變化問題達成共識——《聯合國氣候變化框架公約》面世。

這是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放、應對全球氣候變暖給人類經濟和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在對付氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。

中國于當年6月11日簽署該公約。

這份有155個國家參與討論通過的公約，對發達國家和發展中國家提出了減緩氣候變化“共同但有區別的責任”，并且，主要工業化國家（發達國家）被以“附件一”的形式列出（這個名單可以在一定程序下進行修正），要求其承諾控制和減少溫室氣體排放，原則性規定“發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響”——這就是“雙軌談判”的基礎。

這份公約于1994年3月21日起生效。但當時這個承諾既沒有量化減排指標，也不具法律意義。

1995年4月，《公約》的第一次締約國會議（簡稱COP1；坎昆會議為COP16）在柏林召開，開始為制定具有法律約束力的行動議定書做準備；也就在這一年，IPCC第二次評估報告出臺，它成為制定行動議定書的科學依據；兩年后的1997年12月，在日本京都舉行、有125個國家參與的COP3上，政府間控制氣候變化第一份具有法律約束力的協議——《京都議定書》（也稱“京都協議”）誕生。

根據這份協議，發達國家在第一約束期（2008年-2012年），必須將溫室氣體的排放量比基準年（1990年）削減5.2％。具體到各國“配額”，歐盟及東歐國家減排8％，美國7％，日本、加拿大、匈牙利、波蘭等國減排6％。這份協議于2005年2月16日開始強制生效。

《京都議定書》第12條還建立了發達國家與發展中國家合作減排溫室氣體的靈活機制——這就是“清潔發展機制”（CDM）。它允許工業化國家的投資者在發展中國家實施減排項目，從而減少溫室氣體排放量，以履行發達國家所承諾的減排義務。

2003年12月于意大利米蘭舉行的COP9開始為CDM制定具體規則，碳交易市場由此醞釀產生。

解讀美國態度

《京都議定書》通過之后，接下來幾屆締約國會議，COP4-COP8，主要任務都是在討論這份協議的具體規則，2002年10月在印度新德里進行的COP8開始為《京都議定書》的生效做準備。

但在這個過程中，情況正在悄悄發生變化。

按照《京都議定書》，發展中國家是不被硬性規定減排的。其邏輯是：工業化國家在過去幾十年到100多年經濟發展過程中，已經排放了太多二氧化碳，他們是造成當前問題的罪魁；發展中國家不該承擔這個責任，他們還要發展經濟，其發展速度不應該受碳排放限制。

《京都議定書》無疑是迄今對發展中國家最有利的氣候談判文件，而其在后續細化、實施過程中，不可避免地產生了矛盾。

率先對其提出挑戰的是美國。美國作為《京都議定書》制定的參與國之一，雖然象征性地簽了字，但考慮到參議院不可能通過該條約，當時的克林頓政府沒有將議定書提交國會審議。2001年共和黨執政，總統布什明確表示他不會把議定書提交國會，其主要依據是：科學界對于氣候變化的研究還沒有定論；減排行動會損害美國經濟——參議院估算，履行《京都議定書》的減排額將導致美國花費4000億美元并喪失490萬個工作崗位；議定書不對發展中國家的履行義務作硬性規定是對美國的不公正。

布什說，控制氣候變化是一個需要全世界付出百分之百努力的問題，中國作為世界第二的溫室氣體排放國（這是當年情況，目前中國是世界第一排放國），不應該被排除在《京都議定書》履行義務者之外。

隨著氣候科學的進展，尤其是IPCC第四次報告出臺（2007年）之后，所謂“科學界尚無定論”在正式談判場合基本上不再被提起（盡管2009年發生了“氣候門”插曲）；隨著綠色技術和低碳經濟的發展，其“損害美國經濟”的理由也在淡化；而第三條，“中國等發展中排放大國也應該承擔減排義務”，越來越成為美國的主要理由。

到了哥本哈根和坎昆談判，這條理由占據了主導地位。這正是美國精英階層把坎昆會議“雙軌談判”被模糊化看成是“一大進步”的原因。

作為一個標志性事件，2001年3月美國政府宣布退出《京都議定書》。

與此同時，對發展中國家提出減排要求的國家也在增多。哈佛大學肯尼迪學院一份政策簡報概括了氣候變化談判的演變歷程：2000年之前，談判的重點幾乎完全放在發達國家溫室氣體排放量上，談判的基本軸線就是美國與歐盟之間的分歧。但自2001年馬拉喀什會議（COP7）通過《京都議定書》的詳細規則手冊以來，氣候談判的基本動力已經轉移，發達國家要求解決發展中國家的排放量問題變得日益緊迫。

在2002年10月的新德里會議上，歐洲國家成功定稿《京都議定書》之后，他們也開始迫切要求發展中國家采取減排行動。

盡管歐盟與美國均期望發展中國家加入減排法律框架，但雙方立場還有不同。歐盟等締約國始終沒有否定自己在《京都議定書》框架下的義務，在此基礎上期望爭取中國等發展中國家“下水”；而美國則堅持，在發展中國家承諾減排義務之前，他們不會回到《京都議定書》，也就是要與中國一塊“下水”。

爭取美國回到《京都議定書》的努力從來沒有停止過，無果的原因在于：美國和以中國為首的發展中國家均不愿妥協。

北京大學國家發展研究院經濟學教授唐方方為《財經》記者分析歐美態度差異，認為歐洲有更好的減排承諾基礎。“歐洲承諾的數額做得到，高耗能的制造業在歐洲不具備競爭優勢，減排對它沒有太大的實質性影響和傷害，反而對刺激經濟增長有利。一方面，它要進行產業轉化，另一方面，歐洲民眾對低碳消費很關注，歐洲是很成熟的經濟體，民眾的要求反映在了政府的意愿里。”

而美國50個州區別很大，利益訴求不一樣。“如果要促進新能源政策，分布在東西海岸的這些州有相當大比例的支持者，但中西部會反對，因制造業大批工人的利益要考慮。”事實上，美國各州有自己的減排承諾。唐方方認為，其實氣候法案對美國中長期來說有好處，因為美國傳統工業已沒有太大競爭力。

美國事實上也在進行減排行動，但出于共和黨的傳統立場，他們不會輕易承諾。“美國人是一邊自己做，一邊不承諾。”唐方方說。

未來圖景與三大陣營

2001年，IPCC第三次評估報告完成，它為制定氣候變化政策提供了更全面的科學信息，在此基礎上，世界銀行前首席經濟師、倫敦政治經濟學院經濟與政府帕特爾講座教授尼古拉斯·斯特恩領銜，經過一年多時間的調研，于2006年完成了長達700頁的《斯特恩報告》。這份報告指出：不斷加劇的溫室效應將會嚴重影響全球經濟發展，其嚴重程度不亞于世界大戰和經濟大蕭條。

這份報告先描繪了放任全球二氧化碳排放情形下的未來圖景：隨著經濟快速發展，世界對能源和交通的需求增加，到2035年就可能達到550ppm（體積比，即百萬分之550）二氧化碳當量——這相當于工業革命前濃度的兩倍，到本世紀末則將增加到3倍多。如此，世紀末全球平均升溫超過5℃的風險幾率至少是50％。5℃的升溫將把人類帶入未知領域——從遙遠的冰河時期到現在，全球平均氣溫也僅僅只上升了大約5℃。

與這樣一種嚴峻形勢相對應，報告提出，要把氣溫升高幅度控制在2℃-3℃，就“應當把目標設定為將溫室氣體含量穩定在450ppm－550ppm二氧化碳當量的范圍之內”，并且論證了做到這一點的可能性及成本核算。

2007年，IPCC第四次評估報告完成，此次報告把對于人類活動影響全球氣候變化的因果關系的判斷，由原來的60％信度（“可能”）提高到90％信度（“很可能”），為隨后出臺的“巴厘島路線圖”提供了科學依據，并直接導致氣候變化問題在世界范圍內迅速升溫。

2007年12月3日－15日，COP13在印度尼西亞巴厘島舉行，此次會議制定了“巴厘路線圖”，為《京都議定書》下發達國家第二承諾期（即2012年以后的承諾）談判設定時間表，進一步確認了公約和議定書下的“雙軌”談判進程。按照這一預定路線，2009年在丹麥哥本哈根舉行的COP15應該完成談判，確定2012年之后各國減排承諾——這就是哥本哈根談判盛況空前、失敗后又哀聲一片的原因。

在前哥本哈根時期漫長談判中，國際社會在氣候談判問題上形成了三大陣營——“傘形集團”“基礎四國”和歐盟。

“傘形集團”以美國為首，包括日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭，從地圖上看，這些國家的分布聯結起來很像一把“傘”，故此得名。他們的主張，基本上與美國相似，認為發展中國家也應該承擔法律規定下的減排份額。

“基礎四國”是指中國、印度、南非和巴西，因其英文名開頭字母組成單詞“Basic”（基礎）而得名，他們是排放量最大的幾個發展中國家。在較長時間段，其主張與“傘形集團”針鋒相對。

歐盟相對溫和，秉承“管好自己，爭取對方”的立場。

在巴厘島和哥本哈根談判上，“傘形集團”與“基礎四國”之間的對立成為焦點。中國和印度等發展中國家認為：今天的全球氣候變化主要是發達國家自工業革命以來200多年間溫室氣體排放的累計效應造成的。因此，在考慮現實排放責任的同時應追溯歷史責任，并在此基礎上進行減排義務的分配，才能更好地體現公平原則。發展中國家如果在排放空間得不到保障的條件下完成工業化進程，必然要付出更大的代價，需要更長的時間。

而“傘形集團”的邏輯則是：中國、印度等發展中國家排放的溫室氣體會隨著其經濟增長飆升，如果這些國家不被限制，則無法達成溫室氣體的減量，甚至會加速暖化。2009年之后，中國被認為取代美國成了世界第一排放大國；按照當前經濟速度發展，以及中國政府作出的減排計劃（承諾），到2030年前后，中國的二氧化碳年排放量將比目前增加近一倍，達到140億－150億噸，占IPCC第四次報告中描繪的“2℃圖景”下全球預算總排放量的一半。

爭論依然是對“共同但有區別的責任”的不同理解。

北京大學環境科學與工程學院教授徐晉濤說：“我認為‘共同’是主要的，共同責任是因為溫室氣體減排是為了大家的利益；‘有區別’是在此過程中，我們的貢獻應有區別，但不能不做貢獻。”

坎昆的成就

坎昆實際上是哥本哈根談判的延續，聚焦的問題主要體現在：

其一，發達國家是否愿意承擔更大的減排責任。目前這些國家的承諾太低，到2020年僅承諾在1990年基礎上減排12％－19％。而發展中國家則要求他們減排40％，IPCC和聯合國氣候變化專家組則引用各項研究數據提出了減排25％－40％的范圍。

其二，具有法律約束力的《京都議定書》是否應該對中國等發展中國家提出要求；發達國家討論設定2050年目標（發展中國家要求其總量減排80％以上）的前提，是否在于發展中國家應間接同意自身進行大規模的減排； 以及，發達國家是否能保證向發展中國家提供更多的資金和技術轉讓。

哥本哈根會議，發達國家與發展中國家雙方不愿意做出讓步，將問題留給了坎昆；解讀坎昆會議結果，雙方在原則上相互做出了讓步。

羅伯特·斯蒂文斯在其論述中概括坎昆會議相對于哥本哈根談判的成功：

對于減排目標：各國第一次以聯合國官方協議的形式達成將全球均溫升幅控制在2℃以內的承諾；

對于發展中國家的義務：坎昆協議規定了對于發展中國家減排行動的“國際咨詢和分析”，每個國家都需將本國的溫室氣體排放清單匯報給獨立的專家小組，由后者進行監督和核實；

對于資金和技術轉讓：坎昆協議成立了綠色氣候基金，針對該基金還成立了一個半數由出資國家代表組成的監督董事會；坎昆協議還提出了對熱帶雨林的保護，可能通過市場機制，讓發達國家幫助發展中國家減少濫伐森林現象發生；坎昆協議還建立了一個框架，以評估發展中國家對于清潔能源和氣候變化方面的技術轉讓需要及政策。

另外，坎昆協議認可了CDM的繼續運作和其他市場機制，指出碳采集和碳儲存應適用于CDM中的碳信用額；對歐洲中部、東部一些國家及土耳其進行再認識并另行對待，盡管他們是附件一國家，但比附件一中其他國家貧窮。

印度新德里能源環境及水資源委員會執行理事阿努納巴（Arunabha Ghosh）為《財經》記者分析了坎昆結果對于“基礎四國”“傘形集團”和歐盟的意義：

從談判所處的立場來看，“基礎四國”看上去對坎昆的結果比較滿意。但《京都議定書》未來的不確定性，意味著2012年之后極有可能將不再區分發展中國家和發達國家的排放責任，“基礎四國”在未來將占據很大的排放份額，這對發展中國家不公平；

坎昆的結局應是“傘形集團”所樂見的，坎昆并未對《京都議定書》第二承諾期有何要求，接受了他們的排放承諾，也并未就氣候融資對他們要求強制性的責任；

歐盟則可能將坎昆結果視為確保明年南非德班談判達成更廣泛協議的一個步驟。坎昆會議鼓勵歐盟把減排承諾提升到30％，并促使歐盟企業擺脫經濟危機的陰影，重燃對新能源和清潔技術的投資興趣。

坎昆協議將很多具體的指標量化任務，尤其是《京都議定書》第二承諾期的決定留給了2011年的南非談判。清華大學能源環境經濟研究院教授、中國能源研究會副理事長兼能源系統工程專業委員會主任何建坤說，不但在發達國家和發展中國家之間有難以調和的矛盾，發達國家之間、發展國家之間亦是矛盾重重。發達國家之間的分歧是對第二個減排承諾期，歐盟與傘形集團有分歧；發展中國家之間，主要是一些島國、南美洲和非洲的國家提出未來控制升溫1.5℃，這是新興的發展中國家如中國、印度難以接受的，此舉意味著更大強度的減排，會阻礙新興國家的經濟發展。

南非會議將會重申控制升溫2℃的共識，并考慮2050年全球長期減排目標和排放峰值問題。這會使全球碳排放空間受到壓制，尤其是對經濟快速增長的新興國家編制具體的時限很不利，他們難以準確預算本國二氧化碳排放達到峰值的時期。

“傘形集團”中，美國因退出議定書而置身事外，而日本和俄羅斯已經明確表示不會作出任何承諾，澳大利亞和加拿大也不太可能參與其中。

《京都議定書》第一承諾期將在2012年結束，能否從第一承諾期順利銜接到第二承諾期，明年的南非談判成為最后一次機會。

本刊記者王莉萍對此文亦有貢獻