城鄉統籌的邏輯

成都市作為綜合改革的試驗區，在推行城鄉統籌方面做了多方面的試點改革，這些試點體現了自愿、同意和個人基本權利保護原則，代表了中國未來城鄉統籌的一個發展方向。

城鄉統籌

城鄉統籌也稱城鄉一體化。城鄉統籌至少意味著城鄉之間在經濟方面實現“五大自由流通”，即人員、資本、貨物、服務與土地的自由流通，并在社會方面實現社會保障體系在城鄉全覆蓋。我們可以將它總結為城鄉統籌的“一個空間定律”。

成都市城鄉統籌需要多頭并舉，具體體現在村民自治、集體資產量化到戶和股份化改造、農戶的組織化、土地市場發育、戶籍制度改革與社會保障等方面。

無論如何，自愿、同意及個人基本權利保護是基礎。

在村民自治方面，成都市通過增設村民議事會行使村級自治事務決策權、監督權、議事權，較之于過去，大大促進了村民自治決策機構的常設化和村民自治的實質化，尊重了村民在村莊治理中的自愿原則和同意原則。

在明晰產權方面，成都市推行了農村集體資產確權頒證到戶，為農村土地資源資本化和股權化奠定了基礎。2010年6月30日前，成都市對農村土地承包經營權全部實行確權，并頒證到戶。所頒發證件包括《農村土地承包經營權證》《集體土地使用權證》《房屋所有權證》和《林權證》。

農村集體資產確權辦證到戶后，成都市以設立股份制實體為依托，對經過確權到戶后的農村集體資產進行了股份制改造。

這種股份制實體被稱為新型農村集體經濟組織。它們確實與傳統的農村集體經濟組織不同，股份化后，由于采取“增人不增地，減人不減地”的政策，就可使得農地股權和承包權永續化，從而形成穩定的農地權屬，為農地的轉讓和集中利用，實現農地投入的規模經濟創造條件。

農村集體資產量化和股份化改造之后，農民就有了分立和明晰的產權。根據產權經濟學原理，產權越是分立和明晰，可從中派生的產權利用與轉讓契約類型就越多，可允許的產權形式就越復雜。

產權越是模糊、籠統，契約就越是不可能。在極端情況下，就變成由命令替代契約，比如計劃經濟時代。成都的試驗印證了秘魯著名經濟學家赫爾南多·德·索托的觀點：發展中國家不是沒有資產，而是缺乏“活資本”。然而，成都市試點就是把“死資產”變成了“活資本”。

農地改革

成都市農民土地入股后獲得的憑證是股權證，這也是農民作為股東每年領取分紅的依據。分紅的多少與村莊的經濟發展水平和土地資本化的機會密切相關。近郊的村莊經濟發展水平總體上較高，土地資本化機會較多，農民作為股東分紅就多。反之亦然。

成都市在過去就有農戶之間自發的農地承包權轉讓，近年來則有了更多的農地利用和轉讓形式。

一種農地轉讓形式為“土地銀行”模式，農民自愿將土地承包經營權存入“土地銀行”，收取存入“利息”，“土地銀行”再將土地劃塊后貸給愿意種植的農戶或農業企業，收取貸出“利息”，種植農戶和農業企業根據約定用途進行種植，由此實現土地的規模化經營。“土地銀行”把賺取差額利息，用于自身發展和建立風險資金等。

金融配套

成都市開辦農村產權交易所為大范圍、大規模的農村產權流轉奠定了組織基礎。如果沒有交易平臺，產權所有人和意向受讓人之間互相搜尋、配對供求信息的成本是很高的，達成交易也非常困難。

交易所的業務范圍包括農村土地承包經營權、林權、農村房屋所有權、集體建設用地使用權、農村集體經濟組織股權、農業類知識產權等農村產權的交易；農村土地綜合整治騰出的集體建設用地掛鉤指標、占補平衡指標的交易；資產處置等。

成都市的三大地方政府投融資平臺公司投入財政資金，調動大量金融資本和社會資本進入農業產業化發展、村鎮建設和城鄉商貿物流基礎設施建設。政府的資金不是直接用于開發盈利性項目，而是用來發揮資金資源組合作用，撬動社會各方面的資金（特別是民間資本）進入農村，帶動各種要素的優化組合。

政府在此過程中總體上發揮了輔助性的支持作用，承擔了發起者、促進者和便利提供者的作用。

這三大投融資平臺公司包括成都市小城鎮投資有限公司（下稱小城投）、成都市現代農業發展投資有限公司（下稱農發投）、成都城鄉商貿物流發展投資（集團）有限公司。

農發投主要投資促進現代農業發展的重大項目，引導和集聚信貸資金和社會資金投入農業產業化，促進各類金融機構開展為農業和農村經濟發展的金融服務，提供政策性農業保險和農業信貸擔保服務，參與農村土地整理，促進土地規模經營及成都市范圍內農業及農業相關項目投資。

農發投的出資方式為直接投資（包括項目投資和股權投資）、委托貸款、擔保與保險、（貼息）獎勵及補助。

小城投的做法是：在農民自愿的前提下，由小城投出資為農民建設集中居住的、基礎設施相對完善的農村新型社區，資金來源為小城投自有資金（政府注資）及銀行貸款；農民以退出原有宅基地為條件可免費在集中居住社區獲得一定面積的住宅。

農民退出宅基地后，小城投再出資將原宅基地復墾，經國土部門驗收確認后就成為新增耕地。由于集中居住社區的人均占地面積小，與復墾為耕地的宅基地相比有一個差額，這個差額就是新增耕地指標。

根據國家有關耕地占補平衡的政策，小城投在獲得新增耕指標后，可將指標出售給城市建設用地緊張的成都市或成都其他區（市）縣，購買人就可獲得相應的農地變更為建設用地指標；小城投也可自行征用農地進行商業開發；出售指標或自行開發的收益再用于補償農村新型集中居住社區的建設成本，包括償還銀行貸款。在這全過程中由于多方自愿，保證了項目能為社會新增財富，且基本上沒有遇到阻力。

隨著2010年成都市農村產權交易所引入“地票”交易模式，通過上述方式獲得的新增耕地指標成為重要的“地票”組成部分。

值得注意的是，“地票”交易的背后實際上是“先補后占”程序：為了占有建設用地，先要補償相應的新增農地，而新增農地的來源是農村宅基地和其他非農業用地整理后產生的復墾面積。

可看到，“地票”交易機制是地方政府在國家最嚴格的基本農田保護政策約束下的理性選擇。

成都市第一宗“地票”交易完成于2010年8月12日。當天成都市興城投資公司以每畝15.2萬元、總計12461.72萬元的價格競得蒲江縣農村土地綜合整治掛牌融資項目，預計產生819.85畝的建設用地指標。該事件宣告了全國首例農村建設用地指標公開競拍成功。

實際上，“地票”就是建設用地指標，并不指某一具體的地塊。“地票”交易的主體沒有嚴格限制，但交易活動必須在土地交易所內進行，購得的“地票”可以納入新增建設用地計劃，增加等量建設用地。

成都城鄉商貿物流發展投資（集團）有限公司主要承擔政府制定的城鄉物流產業、現代商貿設施建設等項目的投融資和建設管理與引導性投資，建設城鄉物流產業、現代商貿信息交流平臺，建立農產品批發、農村生產生活資料銷售網絡，并對政府性投資的菜市場進行經營和管理。

戶籍改革

成都市政府在今年11月最新推出的改革舉措是戶籍改革，它被新聞界稱譽為最徹底的戶籍改革。

該市計劃到2012年實現全域成都城鄉統一戶籍，城鄉自由遷徙和統一的住房保障制度。

這項改革將徹底消除隱藏在戶籍背后的農民身份歧視和基本權利不平等的問題，戶籍將回歸人口信息管理的原本職能。

這項改革遠遠超越了廣東正在推行的“積分落戶”政策和重慶市的“以土地換戶籍”政策。后兩者均為城市中心主義、功利主義的政策。而且目前重慶存在某種半強制推行態勢。

此外，隨著農村養老保險的試行、新型農村合作醫療和九年制義務教育的推行，尤其是隨著今后一體化的社保體系的建立，土地的“保障”功能定位和現有城鄉隔離的戶籍政策越來越失去其存在理由。

成都市在城鄉統籌具體操作過程中必然存在這樣那樣的問題，還需進一步增進市場機制，拓展市場過程，改革政府行為，轉化政府職能。

比如，成都市三個地方政府投融資平臺公司目前對城鄉統籌建設投融資發揮了重要作用，但在中長期它們需建立退出機制或轉制，讓市場主體發揮更大作用。一個選擇也許是讓社會資本參與到三大投融資平臺公司。

城鄉統籌環節繁多，每個環節均需要尊重自愿、同意和維護個人基本權利的原則。即使對99％的環節、99％的農戶保護了產權，只要對一個環節、一個農戶造成侵權，就是嚴重侵權。

也就是說，在維權和侵權之間存在著不對稱性。維權是應該的事情，侵權是不應該的事情。從這點來講，成都市政府即便做得較好，但仍有很多工作可做。

總之，成都市的做法是比較成功的，其經驗值得全國各地借鑒甚至超越。我們也期待成都繼續推出更多進一步的改革舉措，也希望成都市的改革為全國提供更多可資借鑒的經驗。

作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員、天則經濟研究所副所長