北川新城安置房爭議

2010年12月14日，異地重建的北川新縣城竣工已近三個月。

棲身板房區內兩年多的上萬名北川老縣城災民，希望搬進新城，但在遭受汶川地震后，這些災民普遍經濟窘困。通過購買安置房回歸正常生活，對他們來說存在實際困難。而縣政府將山東援建的安置房出賣，其合理性亦遭受災民質疑。

此外，北川縣政府以辦理房產證為條件，要求災民無償捐獻老城物權亦引發民眾不滿。

追溯矛盾根源，作為汶川大地震中受災最重的縣和惟一異地重建的縣城，即使北川縣融資40億元，其重建仍面臨逾20億元的資金缺口，這相當于地震前，當地幾十年財政收入總和。

北川縣政府官員證實，之所以要求災民購買安置房，其所得主要用于償還貸款。按照北川縣政府的計劃，新縣城安置房的最遲入住時間為2011年1月11日，板房區亦會于當月底開始拆除。

在 “三年左右時間完成重建主要任務”的背景之下，北川面對的矛盾，折射出中國災后重建基金分配機制僵化、以及相關制度缺位的現實。

買房才能進城

永興板房區，是災后北川縣的臨時安置點。于2008年10月由上海援建，高峰期時安置災民3萬余人，其中包括北川老縣城災民上萬人。地震后，多數年輕和中年災民陸續外出打工，僅有一些孤寡老人、傷殘群眾住在板房區。

2010年以來，一些災民從外省打工返回，在板房區內開設網吧、小飯店、零售店，或開“黑出租”，月均收入不足千元。此外，受地震影響，部分災民至今背負著銀行或私人債務，少則數萬元，多者上百萬元。

北川老縣城原有的3萬余人口，主要依靠農業、畜牧或商業謀生，戶均年收入上萬元，生活尚算殷實。在2008年汶川地震中，老縣城居民傷亡過半，其中遇難、失蹤者達2萬余人，直接經濟損失585.7億元。

北川為全國惟一的羌族自治縣，也是汶川地震中受災最重、傷亡人數最多的縣，最終亦成為地震災區惟一異地重建的縣城。

經幾度選址，2008年11月，國務院常務會議通過北川新縣城選址，確定為安昌鎮以東約2公里處。2009年6月開始，作為援建方的山東省，投入3萬多人力啟動建設，針對災民的安置房亦在規劃之中。而北川老縣城遺址則用于接待游客。

北川新縣城距永興板房區30多公里，新城近期建設用地4平方公里，遠期規劃用地7平方公里。經過15個月的建設，北川新縣城主體工程于2010年9月25日正式移交北川縣政府。

10月初，北川縣政府將《北川縣老縣城建成區入住新縣城居民安置辦法》（北府發【2010】42號，下稱《安置辦法》）下發至永興板房區。

《安置辦法》規定：有房（在老城建設區內有自有產權住房）有戶（戶籍在老縣城建成區）災民，按照每平方米600元的救助價申購安置房。三人以下家庭戶均可申購90平方米新房，四人以上家庭按人均30平方米申購安置房；對有房無戶災民，按每平方米800元的優惠價申購安置房，申購面積與有房有戶者的標準一致。

此外，《安置辦法》還提到，如果三人以下家庭申購的安置房面積不足90平方米、四人以上家庭申購面積不足人均30平方米，按每平方米1601元的成本價減去救助價或優惠價，給予貨幣補償。如申購面積超出規定，超出面積要按成本價來補足購房費用。

此份《安置辦法》的制定者為北川縣政府，綿陽市政府僅為其作出指導意見，《安置辦法》主要依照四川省2008年印發的《汶川地震災后城鎮住房重建工作方案》，以及綿陽市政府印發的《綿陽市政府關于地震災后城鎮住房重建工作實施意見》制定。

其中，安置房每平方米1601元成本價，是根據四川省相關規定，由北川縣物價局、房管局與財政局聯合認定，包括土地成本、前期工程費、建筑安裝工程費、基礎設施建設費等十項構成。主管災民安置的北川縣副縣長王玉梁稱，每平方米600元與800元的救助價和優惠價，是綜合參考了其他災區的安置價格，另考慮到北川災民實際情況制訂的。

據北川縣政府初步統計，《安置辦法》共涉及老縣城災民1.5萬余人，4500多戶。

此《安置辦法》并沒有將有戶無房的災民包括在內，此類災民約占老縣城全部災民的20％左右。北川縣政府人士表示，針對這些災民的安置辦法將后續制定。

災民質疑安置房政策

北川很多災民在地震后重新組建了家庭，新家庭成員較多。比如北川老縣城曲山鎮新街村災民余遷的妻子在地震中遇難，此后他重建家庭。目前，余遷需照顧三個子女，五位老人，還有妹妹家的兩個地震孤兒。

隨著家庭人口的增加，所需購買安置房的面積亦相應增加，而購房款就成了災民的沉重負擔。按三人以下家庭估算，申購新房的費用，包括繳納的每平方米40元管理費，后續通水、通電和通氣，以及簡單裝修費，大約需要花費10萬余元。家庭人數越多，其所付出的購房款亦相應增加。

仍住在板房內的很多災民表示，安置房的申購價格雖然并不算高，但對于他們而言，所需的資金仍難以承擔。

依照北川縣的政策，災民可通過縣政府下屬的北川縣羌禹信用擔保公司，向銀行申請最高限額5萬元、最長期限不超過五年的貸款。貸款享受三年的財政貼息，第一年全額貼息，第二年及第三年根據貸款方與金融機構約定的還款比例相應貼息。三年后，貸款利率恢復正常標準。

對此，災民普遍反映，即使有貸款支撐，仍很難順利購買安置房，“上樓后，意味著多數災民在原有債務基礎上，再增新債，五年后全額償還貸款依然困難。”

“災后兩年多來，很多村民沒有穩定收入，只靠打零工勉強維持生存，好在有國家一些補助款保障基本生活。現在要花錢上樓，我們去哪兒掙錢、借錢？即使貸款，以后如何償還？” 永興板房區臨時管委會茅壩村村主任朱華軍面臨的問題，也正是其他災民的顧慮。

此外，依照目前政府統計的4500戶災民，按戶均10萬元計算，申購房款共約4.5億元。經北川縣政府官員證實，這筆房款的未來去向，主要是用于償還政府貸款，災民對此頗為不滿。北川縣委宣傳部相關人士聲稱，災民的安置項目總投資20多億元，其中北川老縣城災民安置房的成本價近10億元，其中有近7億元是由山東全資援建，剩余部分則由北川縣政府通過貸款承擔。

2010年9月底，山東省援建北川新縣城工程整體交工后，新城內的安置房已建設完畢。老縣城災民認為，他們將要繳納的申購房款已由山東省援建方支付，而不應再付錢給北川縣政府，“即使交錢，也應交給山東，而不是北川縣。”

山東省援建北川工作指揮部人士對《財經》記者表示，援建工程已交工，山東援建主力隊伍已于11月初全部撤回，雙方今后進入資源整合、謀求合作的階段。對于新城及安置房，山東僅負責后續維護保養，但不會參與具體安置及管理事務。這位人士還稱，此前已聽說北川災民安置爭議，但他們沒有權利干涉，亦不便發表意見。

老城物權捐贈爭議

依照北川縣政府的安置政策，政府鼓勵老縣城災民無償捐贈老城物權，災民如持有《捐贈書》，其購得的安置房可獲得國有土地使用權證和房屋所有權證，并免繳土地出讓金，不但可節約稅費3萬余元，還可與商品房一樣，進行上市交易和抵押貸款。

但北川災民認為，捐贈政策變相抬高了入住新縣城的門檻，成為申購安置房的附加條件，因而拒絕在《捐贈書》上簽字。北川縣副縣長王玉梁表示，按國家規定，安置房屬于經濟適用房，五年內不能上市交易，災民只享有有限產權。“我們考慮了北川老城災民的實際困難，才制定這種優惠政策。”王玉梁對《財經》記者說。

北川縣政府對捐贈政策解釋為：“為老縣城的遺址保護和紀念館建設貢獻力量……可較好地解決老縣城冗繁復雜、千絲萬縷的利益糾葛，是解決老縣城遺留問題的最好辦法。”王玉梁表示，捐獻系自愿、而非強制行為。

10月27日，近300名北川老縣城災民前往綿陽市政府上訪，要求政府能對老縣城內的物權給予補償。災民認為：“老縣城遺址對外開放之后，名義上雖不收取門票，但實際上要求游客必須繳納12元費用，在節假日一天便迎來游客數萬人，這樣的收入十分可觀。”當日，北川縣副縣長王玉梁與災民代表座談，會上雙方意見未能達成一致。次日上午，災民再度上訪，仍未得到明確答復。

10月29日上午，一些災民試圖返回北川老城，卻在路上被縣政府派人攔截。

因多次與政府方面交涉無效，超過半數的災民“接受現實”，陸續簽訂無償捐贈協議，但仍有部分災民拒簽。

綿陽市副市長、北川縣縣長經大忠告訴《財經》記者，對捐贈政策意見最大的災民，皆為在老城內財產數量較多者，而且多有銀行欠款或私人債務，經大忠坦陳，目前還沒有政策將這些債務核銷，這是毋庸回避的現實。他認為，應首先將多數災民的基本居住問題解決，再考慮解決物權捐贈爭議。

全國律協行政法專業委員會執行委員、北京市才良律師事務所主任王才亮認為，雖然老城災民的包括房產等財產由于地震導致滅失，從而不具有財產權，但北川縣政府應對老城土地使用權予以補償。依照國家《土地管理法》第58條規定，收回國有土地使用權時，應對土地使用權人給予適當補償。

對此，北川縣政府官員卻表示無奈，“在沒有確切補償標準的情況下，補多少才算合適？北川從哪兒弄到這筆錢？”

財政缺口根源

安置房爭議事件背后，暴露出的是北川縣災后財政尷尬之局。

據經大忠介紹，北川新縣城的建設總預算為153.7億元，目前僅建好的新城主體便已投入120多億元。這部分建設資金包括：山東援建投入的100多億元總資金中，有44億元用于新城建設；中央災后重建資金中的4億余元；特殊黨費中的8000多萬元；社會捐助總款額中的4.2億元，以及其他專項資金。其余的資金缺口由北川縣政府自行解決。

北川縣政府的《新縣城工程建設費用匯總表》顯示，截至2010年7月30日，新縣城建設資金缺口為30.3億元。

在2010年2月4日的北川縣人大會議上，縣發展改革局局長李正林作年度報告時透露，按災后重建中期項目調整規劃，全縣估算重建總投資236.47億元，預計可到位資金172.65億元，重建資金缺口為63.82億元。

經大忠對《財經》記者表示，北川政府主要“通過建立融資平臺”籌集資金。據綿陽市財政局相關人士透露，北川縣共累計向金融機構貸款40億元左右。以此估算，北川縣重建資金的缺口仍有20億余元。在北川的重建資金缺口60億余元中，新縣城建設的資金缺口約占一半。

資金缺乏帶來的直接后果是，北川目前已有部分縣重建項目的工程款遭到拖欠。北川縣政府人士證實，在2010年9月25日的山東援建北川新縣城交工儀式當日，曾有工程隊計劃索要工程款被阻。該人士坦言，“如資金問題不解決，災后重建問題會影響災區社會維穩。”

錯失申報時機

汶川地震災區的災后恢復重建資金共包括以下幾項：中央財政撥付的地震災后恢復重建基金（下稱中央重建基金）、災區省級財政比照中央建立的重建基金（下稱省級重建基金）、對口援建資金、特殊黨費、社會捐贈資金以及地方自籌費用等。

其中，中央重建基金為災后重建資金主要來源。

在汶川大地震中，綿陽市共有九個重災區被納入到國家《災后重建總體規劃》，其中北川、平武、安縣三個縣為極重災區，江油為參照極重災區，其余是重災區。綿陽市副市長、北川縣縣長經大忠對《財經》記者介紹，北川在地震中受災最重，除了縣城需要異地重建，縣內另有五個鄉鎮異地重建，兩個鄉鎮全拆全建，恢復重建任務最重。

但是受災最重的北川，得到的中央重建基金卻仍有限，只占綿陽市所獲中央重建基金的不到13％。

“在中央重建基金這個固定的盤子里，一些受災程度較輕的災區得款很多，如此分配對北川并不公平。”一位北川地方官員說。

在北川縣官員看來，重要項目沒有在第一時間內進入國家總體規劃，是北川重建資金缺口之根源。

汶川地震后三個月內，各災區上報重建項目以及資金預算，國家發改委統一編制《災后重建總體規劃》，此亦成為中央重建基金的分配依據。

北川縣發改局紀檢書記王穎如對《財經》記者說，北川最初申報重建規劃的預算額是154億元。待到2009年11月北川進行中期評估時，重建總投資預算增長至227.44億元，而根據2010年10月北川縣災后重建和建后管理工作會議透露的數據，總投資預算進一步增加到279.91億元。

北川重建規劃幾經調整，所需資金之間上百億元的差額，這主要緣于總投資153.7億元的北川新縣城的建設，由于新址確定時間晚，而未能納入《災后重建總體規劃》。國家《災后重建總體規劃》在2008年8月初對外全文公開征求意見，而北川新縣城則在2008年底才完成選址，2009年3月完成規劃，5月完成拆遷繼而正式開工。

正是由于錯過了進入《災后重建總體規劃》的時機，盡管北川從山東方面獲得44億余元的援建資金，以及一部分中央災后重建基金、社會捐贈以及專項資金，新縣城的建設仍有巨額資金缺口。

此外，根據《災后重建總體規劃》，除中央重建基金投向三省災區的3000億元以外，重建資金總需求約1萬億元的70％需地方政府投入、對口援建支援、社會捐贈、城鄉居民（企業）自有和自籌資金、各類貸款的市場運作以及創新融資等多種渠道籌集。四川省財政廳副廳長周法興表示，截至2009年底，省財政已籌措和下達省級重建基金177.46億元。

而這些資金的分配并未向北川傾斜。據綿陽市財政局投資管理科副科長朱雪梅介紹，截至2010年10月，綿陽市共獲得四川省重建基金27.44億元。數據顯示，這些資金分配給北川縣的僅有1.7億元，分至其他地區依次為江油市5.96億元、安縣5.26億元、三臺縣4.8億元、鹽亭縣1.8億元。

僵化的分配機制

雖然汶川地震災后重建啟動至今，相關項目歷經了多次調整與重新評估，投資預算亦有改變，但中央與省級災后重建基金已確定的各災區分配資金數額，并未隨之調整。綿陽市財政局相關人士介紹，災區規劃調整后，得到的重建資金總數額不變，但可以根據自身實際，在項目之間進行適當的資金微調，已有的資金缺口因此無法根除。

在中央財經大學財政學院院長馬海濤看來，北川所面臨的矛盾“本有條件和機會進行調整”。馬海濤認為，北川縣由于客觀條件所限，實際建設情況與初期申報項目差異較大，但隨著后期規劃的逐步完善調整，如通過重新預算等方式，重新調整基金的分配數額，制衡各災區之間的差異，進而可會縮小北川重建資金缺口。

馬海濤表示，此類問題的核心在于重建基金分配機制過于僵化。此外，地震后，中國制訂了多個針對重建基金管理的辦法，但都限于短期的應急考慮，由此也暴露出中國在災后重建上的立法空白與制度缺失。

馬海濤認為，這次事件應當引起國家對于制度體系的思考，可具體體現在制度安排和制度建設等方面，比如在轉移支付機制上，尤其是地區與地區之間的橫向轉移支付機制應該更為靈活。另外，由于中國在重大自然災害恢復重建方面的經驗不足，那么也應當借鑒一些國際上的成熟經驗，將重建任務“放緩放穩”。從北川的困境之中，還應有另外一個啟示：中國應當加強危機管理的意識，并體現在專項資金、財政預算等方面的管理方式上。這種方式不應局限于地震災害，還應當包括其他方面的重大自然災害。北川的問題僅是災后重建事務中的特例，但若沒有足夠反思與總結，此后類似情況難免再度發生。

中國社科院財貿所研究員、財政研究室主任楊志勇也表示，就災后重建的資金使用上來看，錢總是要花到最需要的地方去。但由于中央重建基金屬于災后應急范疇，就是因為應急，基金的運行和使用在面對災后重建這樣龐大的工程時，難以做到完善。兩者之間的矛盾反映出現實的重建需要與應急制度脫節。即使是北川當時因為客觀原因忙于救災，導致申報項目時漏項，但接下來理應得到彌補。

楊志勇認為，正是由于制度安排上的缺失，縣政府要求災民申購新城安置房，以圖填補財政缺口，可視為地方政府的“病急亂投醫”之舉。

迫于資金缺口的現實壓力，北川、綿陽兩級政府的發改委（局）與財政部門曾多次上報相關部門，爭取外力支持，目前尚未得到明確回復。

地震后兩年，汶川地震災區走入繼“抗震救災”與“災后重建”之后的第三階段——發展振興期。2010年8月9日，四川省發改委向災區印發《汶川地震災區發展振興規劃編制工作方案》（下稱《振興規劃》），規劃期是自2011年至2013年的三年。規劃內容主要涵蓋產業發展、就業促進、扶貧幫困以及相關配套設施等重點項目。

四川省發改委一位官員告訴《財經》記者，此《振興規劃》力求上升到國家層面，已上報到國家發改委，希望借此再次得到國家專項資金和相應政策，“最后能否獲批，目前尚無定論”。