《預算法》修改躊躇

“《預算法》看來很難在12月上會了。”一名權威人士在12月15日全國人大常委會委員長會議召開前夜，向《財經》記者感嘆，《預算法》修改的立法進程又被推遲。

按照有關法律的規定，委員長會議將討論決定約一周后召開的全國人大常委會議程。

作為規范各級政府收取各種稅費和財政支出的根本大法，《預算法》修改已經連續列入上屆和本屆“全國人大常委會五年立法規劃”當中，并規定在2010年內至少要進行一次審議。而今臨近歲尾，《預算法》修改的話題再成焦點。

《預算法》修改草案由財政部和全國人大常委會預算工作委員會（下稱全國人大預工委）聯合起草，按雙方立法計劃，要在今年8月至12月間完全兩次審議，爭取能在明年3月召開的全國人民代表大會上進行“三審”并獲得通過。

然而，在今年8月、10月舉行的全國人大常委會上，《預算法》修改因故并未如期出現在議程當中。如今該法又將無緣12月的常委會，是否能夠列入明年2月的常委會議程，目前也是未知數。

在相關專業人士看來，沒有明確收入和支出的定義和范圍，對預算公開規定得過于原則，是現有《預算法》修改草案具體條文中最大的缺憾。

不過，上述權威人士表示，《預算法》修改目前最重要的是將該法草案盡快提交全國人大常委會審議。草案即便寫得粗糙一些都不要緊，因為一旦正式進入立法程序，全國人大的常委們就可以在常委會上對其具體條文提出修改意見。

另有知情人士對《財經》記者透露，相比現行法律，《預算法》的修改草案只屬于“小改”，沒有太大實質性進步。但即使如此，由于涉及到人大和政府部門分權等種種問題，“難產”之后何時“臨產”，仍充滿懸念。

立法草案爭議

現行《預算法》是1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，并于次年1月1日起正式施行，共有十一章，79條法條。

1994年，中國政府進行了旨在劃分中央和地方財權、事權的分稅制改革，出臺了財稅領域的基本法《預算法》，從而奠定了現行的財政、稅收體制。

不過，由于當時的行政和立法部門對什么是預算制度還所知甚少，因此《預算法》在其實施之后很快就暴露出諸多問題，如政府隨意更改預算、大量預算外收支、預算編制過于粗放、預算不公開、人大審議和監督預算走過場，以及中央和地方財權、事權嚴重不匹配等。

有鑒于此，立法部門在經過了反復調研和協商之后，于2003年與行政部門達成修改《預算法》的共識。

曾參與《預算法》修改草案起草工作的人士告訴《財經》記者，2007年全國人大預算工委就起草了一份修改草案，其修改的力度非常大。但由于政府部門認為該版本對其權力限制過多，遂被擱置下來。

為了完成1997年中共十五大報告提出的“到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的任務目標，2009年，財政部和全國人大常委會預算工作委員會等部委重新成立起草小組，放棄2007年版本，另起爐灶起草修改草案，并在今年8月完成了草案的起草工作。

上述知情人士表示，距今最近一版《預算法》草案征求意見稿為96條。與現行法律相比，修改32條，新增26條，38條未作改動。

但該草案未能按計劃在今年8月以來的全國人大常委會上審議。

《財經》記者從全國人大財經委了解到，在今年8月全國人大舉行常委會之前，國務院突然提出由兩家共同起草《預算法》草案，并首先經過國務院常務會議討論和通過，然后才能上人大常委會進行審議。根據國務院的工作安排，國務院的立法機構國務院法制辦提出，要重新在國務院系統內部，對《預算法》草案征求意見。

中國政法大學民商經濟法學院教授施正文表示，由于該草案涉及預算過程中相關權力如何劃分，人大和政府部門對此意見不一。草案因此不宜再上會，兩方面只能再溝通協商。另外，草案在征求意見過程中可能也收集到不少實質性意見，對此雙方也看法不一。

全國人大預工委法案室原主任、中國法學會財稅法學研究會副會長俞光遠對《財經》記者表示，《預算法》是財政法律的核心制度，涉及到方方面面的利益。目前對其進行修改的爭議點不止一處，最核心的問題就是如何分權。

行政體制掣肘

“這是一份沒有太大進步或實質性進步的修改稿。”知情人士如此評價。

首先，由于受到現行行政體制的制約，《預算法》修改草案中關于財政體制方面的規定，只能明確方向，而缺乏發揮規范作用的具體操作條文。

現行《預算法》規定，國家實行一級政府一級預算，從中央到地方設立五級預算。修改草案保留了“一級政府一級預算”的表述，而未具體規定設立幾級預算。

該人士說，減少預算層級已明確為財政改革方向，全國一些地方也在陸續實行“省直管縣”和“鄉財縣管”。不過如果按照“一級政府一級預算”的說法，這種做法有違法之嫌。因此，財政上“省直管縣”和“鄉財縣管”要真正執行到位，必須在行政體制上首先減少層級，否則就難稱徹底。當中國現行的五級政府變成三級政府時，也就真正達到了“一級政府一級預算”。

該人士建議，“一級政府一級預算”的規定可以改動，比如可以改為，原則上各級政府都應設立預算，但層級設置允許適當調整。

其次，草案中分稅制方面的規定，同時掣肘于五級政府行政體制。現行《預算法》規定，國家實行中央和地方分稅制。修改草案則進一步規定，地方各級政府間的分稅制體制，報本級人大常委會備案。

目前，中央和省級政府之間的分稅制，有明確統一的劃分，而省以下一直缺乏明確規定。該人士認為，此次《預算法》修改盡管寫入了地方分稅制內容，但具體分稅比例仍未明確，只是將1994年分稅制改革時的有關規定，搬入修改草案當中。

分稅制相關規定之所以突破不大，問題關鍵還在于行政體制改革的滯后。目前的五級政府很難劃分分稅比例，只有扁平化為三級政府才能夠適用。盡管中央政策上鼓勵有條件的地方實行行政“省直管縣”，但目前各地都沒有實質性動作。

預算完整難成

上述權威人士表示，預算本質上就是政府的收入和支出。然而，現有《預算法》修改草案中既沒有規定收入和支出的定義，又沒有明確收入和支出的范圍，這就讓該法的其他條款失去了基石，預算的完整性和有效性亦無從談起。

在財政管理體制方面，《預算法》修改草案強調了財力與事權相匹配，而現行法律中沒有這方面規定。

上述知情人士認為，將這一條款加入很有必要。目前出現的基層政權財力緊張問題，并不是由于中央拿得太多，而是相應的轉移支付制度沒有跟上，造成轉移支付的過程缺乏規范性和透明度，難以實現中央預想的目標。

相應的，《預算法》修改草案也加入了轉移支付內容，規定以一般性轉移支付為主。該人士認為，將該內容寫入理所應當，但不能像中央的政策性文件一樣只規定原則。到底怎么操作，以其“為主”是不是應該設定一定比例，比如不低于70％，這些都缺乏明確規定。

目前在中國的轉移支付總額中，一般性轉移支付資金占比不及50％。

在轉移支付方面，修改草案中還有一句話，轉移支付制度的具體實施由國務院決定。該人士表示，目前的轉移支付制度不僅不屬于國務院法規，甚至連財政部的規章都稱不上，僅僅依靠一紙紅頭文件執行多年。

在中央對地方的財力補助方面，現行《預算法》提及較多的是稅收返還。依靠基數法計算的稅收返還并不規范，經濟越發達地區所得到的返還越多，所形成的馬太效應，實際上拉大了地區財力差異。

不過，《預算法》修改草案中還是沿襲了稅收返還的提法，并強調將稅收返還也同轉移支付一樣納入預算，這等于對其仍繼續承認。

該知情人士呼吁，接下來稅收返還不能再繼續實行，如實行必須進行改造。據統計，2009年中央對地方的稅收返還仍高達4942.27億元。

今年“兩會”期間，全國人大預工委主任高強告訴《財經》記者，《預算法》修改的核心內容之一，就是增強預算編制的完整性。

《預算法》修改草案規定，政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算四方面內容，將全部包含在各級政府預算中。這意味著實行全口徑預算，將政府通過各種形式取得的收入都納入預算進行管理。

但具體如何納入預算，草案中沒有明確規定。

“對于國有資本經營預算的經營性和公益性，草案中應予以重新定位”，上述知情人士對國有資本經營預算的使用目前還是以提高國企效益為主，資金基本還是用于國有企業，沒有用到全民身上表示失望。

另外，盡管政府收入都將納入預算，但目前部分收入的規范性不夠，財政收入并非以稅收收入為主，另外很大一部分屬于收費所得。該人士建議，草案應該規定，盡量通過費改稅，減少一些非稅收入，比如哪些基金應改為稅收，哪些基金應當取消。

“所有收入納入預算的想法很好，但很難做到。”江西省人大常委會有關人士對《財經》表示，在該省組織征求意見過程中，官員們的關注焦點在于，究竟如何將收入全部納入預算管理。

現行《預算法》中沒有部門預算內容，修改草案則規定，各部門和單位應按照政府收支分類科目編制部門預算。

上述知情人士認為，預算編制具體到哪一層級也應給予規定。目前部門預算的一般性支出具體到款，重點支出具體到項，可以嘗試更進一步，一般性支出具體到項，重點支出具體到目。

地方舉債兩難

《預算法》修改草案中，與公眾距離最近的條款為預算公開。現有草案對預算公開的內容規定得過于原則，讓公眾監督預算執行成了紙上談兵，也讓預算失去了最有效的監督和保障機制。

《預算法》修改草案規定，政府的預算、預算調整和決算都應及時向社會公開。而此前，預算公開的規定只見于政府文件。

關于預算公開，草案中讓人不解的規定在于，具體公開內容由國務院決定。該人士說，這意味著如果國務院遲遲不出臺相關規定，預算公開的腳步仍不會大幅向前。

公眾關注預算公開，地方政府則更關注舉債。多年來，尤其是“4萬億”刺激計劃施行以來，放開地方舉債權的呼聲高漲。

在地方債方面，《預算法》修改草案開了“口子”，規定省級政府可以舉借一定債務。

上述知情人士表示，在一定限度內應該賦予地方舉債權，這將有助于緩解地方財政困難，理順中央和地方的財政關系。

不過草案還規定，舉債額度要報本級人大批準，還要報國務院批準。這就是說，即使法律上賦予了舉債權，但如果國務院不同意，該地還是發不了債。

如此規定的用意，在于防范風險。不過有業內專家認為限制太大。他們建議，草案應該指出，在具備一定條件和標準的情況下，省級政府可以在一定額度內自行發債，報國務院備案即可。只有發債規模超過該額度，才需上報國務院批準。這樣既可以給予地方一定靈活性，又不至于失控。

全國人大預工委主任高強曾對《財經》記者表示，《預算法》修改將增強預算監督的嚴肅性。在預算監督的內容、所承擔的法律責任，以及如何對違反《預算法》行為進行處罰等方面，都將予以明確。

在法律責任方面，現行《預算法》規定了三條，修改后擴充到六條。該人士表示，法律責任方面內容更為具體可稱進步，但各條款只規定“依法追究行政責任”，具體追究哪些責任并未明確。

立法宗旨爭議

施正文認為，《預算法》修改之所以過于保守，除掣肘于行政體制，還與該法修改的立法宗旨有偏差相關。《預算法》應該是預算權力配置法，而不應是經濟資源配置法。憲法對財產權的配置反映到《預算法》上，就是確定納稅人對自己創造的價值如何取得、分配和支出，而支出的財產又如何回到納稅人本身，使他們享受到真正的公共服務。

施正文表示，《預算法》修改應該合理權衡三者對預算權力的控制，包括人大的預算審批權、政府的預算執行權和公眾的預算監督權。目前來看，該法修改對公眾權力這方面凸顯不夠，人大的權力也不足。

現實表明，修改后的該法仍未擺脫現行《預算法》的窠臼。

安徽省人大財經委有關人士表示，現行《預算法》1994年出臺，由于當時參考資料太少，《預算法》的立法成員多來自各行政機關，導致立法過分關注預算管理，而預算監督等問題關注較少。

縱覽整部《預算法》修改草案，很多規定仍被視為過于原則和彈性，缺乏可操作細節。

財政部財科所所長賈康則對《財經》記者表示，《預算法》的修改具體應該宜粗不宜細，還是宜細不宜粗，到底應該“大改”還是“小改”，要視實際需要而定，實際需要怎樣改就怎樣改。

出臺時間懸疑

對于《預算法》修改一再被推遲，上述權威人士表示，全國人大的立法規劃是由全國人民代表大會審議通過的，其具有和法律相同的法律效力。同時，全國人大的立法規劃也經過了中央的同意，國務院應予以尊重。

關于《預算法》修改出臺的時間，施正文認為，由于目前存在的爭議較大，《預算法》修改草案不會經全國人大常委會“一審”就直接通過，預計將審議三次，至少也要兩次。

日前，上述權威人士告訴《財經》記者，《預算法》修改審議有可能要推遲到明年“兩會”之后，最早于2011年4月提請“一審”。

南開大學經濟學院副教授馬蔡琛表示，目前《預算法》修改中的一些基本問題還在討論過程中，而且尚未確立解決爭議的妥善方案，因此上明年“兩會”有一定困難。他認為，在條件不成熟的情況下，從立法謹慎的角度來講，《預算法》修改還是節奏稍慢一點為好。

現行《預算法》的施行已超過15年，修改后的《預算法》能一直施行多長時間，而不進行修改？

施正文表示，隨著政治體制改革和經濟體制改革的推進，今后《預算法》的修改應及時進行，沒有必要一定要等施行10年或者15年之后。修改的幅度也不一定非常大，哪些條款不適用就應當及時修改。

“即使是小改，還面臨這么多艱難曲折，從中可以看出中國預算法治路程之艱難。”施正文表示。