戶改成都突破

在多年來農村產權制度和土地制度改革基礎上，成都力圖使福利與戶籍本身脫鉤，以實現戶籍背后福利的均等化，最終促進勞動力等生產要素自由流動；但需要看到的是，在城鄉分割二元體制長期存在的現實下，城鄉公共資源的不均衡短期內尚難消除；此外，成都戶改并未涉及戶籍改革最大的難點——外來人口的福利均等化

作為中國僅有的兩個“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”之一，成都在戶籍改革上又前行一步。

此前，成都市已正式出臺《關于全域成都統一城鄉戶籍實現居民自由遷徙的意見》（下稱《意見》）。

截至12月13日，《意見》所涉城鄉房產管理局、人保局、公安局等八個部門的實施細則均已草擬完畢，上報成都市委。預計12月中旬經市委常委會審議通過后，將對外公布。

《意見》提出，到2012年，實現成都全域內城鄉統一戶籍。如果這一目標得以實現，意味著成都城鄉居民可以實現自由遷徙，“農民”和“市民”界限不再，長期附著在戶籍上的城鄉權利不平等的現狀也將被打破。

更引人注目的是，成都市委統籌委副主任秦代紅在發布會上表示，農民可以帶產權進城，就業、參加社保不以喪失土地為前提。

從政策本身來看，成都試圖將現行戶籍制度回歸到登記制度，將居民應享有的公共服務和社會福利與戶籍脫鉤，實現城鄉居民的福利均等化。

自2003年以來，成都啟動了城鄉統籌的一系列試驗，通過農村產權制度改革、土地制度改革等探索，以使農民享有更多城市化帶來的紅利，從而縮小城鄉差距。

但需面對的現實是，長達數十年的城鄉分割二元體制下，已造成的城鄉鴻溝短期內難以填平，而成都是否能夠承擔足夠的改革成本，亦為此次戶籍改革能否成功的關鍵。

此外，成都戶改僅覆蓋本市戶籍人口，尚未涉及中國城鎮化中的最大難題——外來人口的福利均等化。

城鄉戶籍統一

成都早在七年前已展開了一系列戶籍改革措施。2003年起，成都取消農民進城的指標限制，代以條件準入制；2006年，準入條件放寬至“租房入戶”，即本市農民租住統一規劃修建的房屋可轉城市戶籍。

2004年，成都市即取消“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分。嘗試城鄉戶籍的一元化管理，即居民不分城鄉，戶籍登記一律為“居民戶口”。

但事實上，依附于戶籍上的社會福利與公共服務城鄉二元差異并未消除。

中國現行戶籍制度的特點，是通過戶籍決定社會福利和公共服務的分配關系。城鎮人口通過戶籍，獲得非農就業的機會以及一系列的城市福利和公共服務；而農村人口通過戶籍，獲得集體分配的農業用地和宅基地。

成都市委統籌委副主任秦代紅分析，目前，戶籍問題造成的城鄉權利和福利差異主要表現在：進城農民工難以享受就業援助扶持政策；社會保險政策雖已惠及農村但標準較低；農村住房困難對象尚未納入住房保障體系；城鄉居民“三無”人員供養標準和最低生活保障水平差距較大；城鄉公共教育資源配置還存在不均衡等。

因此，七年來成都入城政策雖一再放寬，實際在城市落戶農村人口并不多。

2003年至2010年，戶籍遷入成都城鎮的農村人口僅有34.6萬余人，不足成都市農業人口的十分之一。其中，因土地被征用由農民轉為城鎮居民的34.07萬余人；通過購房入戶、投靠入戶、大專以上學歷入戶、投資入戶等方式向城鎮遷移的僅為5100余人；而農民租房入戶者僅200多人。

此次成都市公布的《意見》全文共12條，其中有八條都圍繞基本公共服務的城鄉統一，涉及失業保險、養老保險、醫療保險、保障性住房、“三無”人員供養、低保標準、獨生子女補貼、義務教育、中職學生資助、退役士兵安置補償等，基本涵蓋了公共服務和社會福利的主要方面。

產權和土地改革先行

此次成都戶改明確提出，讓農民“帶著產權”進城。也就是說，農民不進城同樣可享受政府提供的基本公共服務、社會保障和福利，同時無論農民將戶籍落在何處，其本身的土地及收益、從集體經濟組織中分紅的權利都繼續保留。

長期以來的城鄉分割，城鄉之間勞動力及土地等各種要素無法流動，使得城鄉的發展差距日益擴大，公共服務和社會福利的差距也在加大。成都從2008年啟動的農村產權制度改革，正試圖逐步剝離戶籍與社會福利的依附關系。

2003年，在借鑒上海、江蘇等東部省市經驗的基礎上，成都市提出了以“三個集中”推進城鄉一體化的建設思路，即按照依法、自愿、有償的原則，推進工業向園區集中，農地向適度規模經營集中，農民向城鎮和新農村居住區集中。

成都在推進“三個集中”的過程中發現，工業、農業與農民居住位置的改變，將牽動已有利益補償及未來的利益分配。為此，自2008年起，在保障耕地資源的前提下，成都逐步確立農村土地和房屋合法轉讓權，即展開土地確權、設立耕地保護基金，設立農村產權交易所為主要內容的產權制度改革。

改革的思路是：確權使農民的土地等權益得以固定。產權流轉使土地不再只是一種無法變現的福利，而轉化為農民可以帶走的財產。農民在村集體經濟組織之間落戶時，不再涉及土地的重新分配，這也將為未來農民在城鄉之間自由遷徙奠定基礎。而農村產權交易平臺的建立，進一步使土地等生產要素得以在城鄉之間流轉，使城鎮居民進入農村也成為可能。

截至2009年底，成都市戶籍人口為1139.63萬人，其中農業人口510余萬人，此次戶籍改革覆蓋人口巨大。但秦代紅表示，成都戶改的成本并不會是一筆天文數字，“改革已進行了七年，成都的城鄉差距并不算大。”

對此，成都市副市長孫平表示，戶改涉及的各項公共服務投入中，農村保障性住房和城鄉統一低保兩項因涉及標準重新制訂，目前尚未有準確計算，預計保障性住房會占大頭。此外，三年內，成都市財政將為戶改投入8億元，其中，計劃生育獎金一項，三年共計投入7000萬元，義務教育投入為3億元。

成都大學城鄉協調發展研究中心副主任吳建瓴認為，建設用地增減掛鉤的推進給成都發展帶來了大筆資金，“政府應不缺錢”。

2006年，成都啟動“建設用地增減掛鉤”，掛鉤指標的置換價格從最初的每畝7萬元，逐步上升至每畝15萬元，最高的甚至達每畝30萬元。

包括建設用地增減掛鉤在內，成都從2003年開始的土地制度改革，實現了更高的土地級差收益，因而使“以城補鄉”的資金量得以擴大。據成都市公布的數據，2009年，成都市縣兩級財政對“三農”投入192億元，較2002年增長26倍，近六年來累計投入595億元。

其中，2004年開始，成都市投入14.5億元，新建410所標準化農村小學，投入7.6億元，完成鄉鎮公立衛生院、社區衛生服務中心、村衛生站建設。2007年開始，投入11.3億元，進行基層公共文化設施建設。

此外，2009年，成都通過發放“耕保基金”，建立起農民養老保險制度，僅這一項，政府每年將投入28億元。此外，已實現一體化的城鄉居民基本醫療保險，亦獲得政府大額投入。

此次戶籍改革出臺，則需要政府投入的項目將繼續增加，其中包括，城鄉統一的失業救助、獨生子女獎勵、最低生活保障等。

縮小社保差距

相較于其他地方，成都較早進行了制度安排，以縮小城鄉在社會保險層面的差距。

2004年3月，成都市政府出臺相關政策，對2004年以后新征地農民，按照每人5萬元標準提供社保補貼；對2004年以前的已征地農民也納入城鎮養老醫療保險范圍內，一次性追溯解決33萬名農轉非居民的養老醫療保險，財政人均補貼1.5萬元。從2005年開始，成都市農轉非居民的養老待遇已基本與城鎮參保人員持平，并實現同步調整，每次調整幅度為10％。

從2008年開始，未征地農民也被納入養老保險體系，并將養老保險與耕地保護掛鉤，發放“耕保基金”，強制性地為農民購買養老保險。

接著，成都將新型農村社會養老保險、城鎮老年居民養老保障制度及失地農民養老保險制度整合，建立統一的城鄉居民養老保險制度。

整合后的“城鄉居民養老保險”，政府補貼向農村傾斜。在60歲及60歲以上老人一次性繳納金額上，城鄉一致，分為五檔；在16歲至59歲居民一年繳納金額上，城市居民分為兩檔，農民除了與市民相同的兩檔外，另外設立了三檔金額較低的標準。對于農村，政府補貼占到養老金繳納總額的六分之一。

而在醫療保險領域，成都市從2008年開始，將農村新型合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、市屬高校大學生基本醫療保險等進行整合，建立統一的城鄉居民醫療保險制度。其中，住院醫療費報銷起付線和封頂線、城鄉居民基本醫療保險統籌基金年度最高支付限額，籌資標準也得到統一。按照2010年的標準，個人繳費為40元，政府補貼180元。同時，明確城鎮職工基本醫療保險、農民工綜合保險，以及城鄉居民醫療保險之間的轉移和接續辦法。截至2009年底，全市基本醫療保險參保人數為1106.83萬人，占全市戶籍人口的97％。

另外值得一提的是，對于失業人員的登記和失業救助，過去通常只針對城鎮居民，農村少有“失業”一說。但隨著農村土地確權的結束，新增人口原則上無法再獲得土地，一部分新增農業人口、失地農民可能成為新的失業群體。

因此，《意見》明確，將建立城鄉統一的就業失業登記管理制度，統一失業保險待遇標準。在法定勞動年齡內，有勞動能力，有就業要求，在農村沒有土地承包經營權、林地使用權，處于無業狀態的成都居民，均可以進行失業登記，同等享受社會保險補貼、崗位補貼等就業援助扶持政策。

住房保障挑戰

如果農村產權市場逐步得到確立，以及土地確權基本完成，隨之而來的是農民市場主體的確立和強化，政府獲取土地增值收益的渠道必將受壓縮。在這種情況下，成都是否有足夠的財力繼續推進城鄉一體化，是一個懸念。

另一項重要的社會保障——保障性住房就面臨挑戰。

此次出臺的《意見》明確：“對于城鄉居民符合住房保障條件的家庭，要統一納入城鄉住房保障體系，以廉租房、公共租賃房、經濟適用房以及租房、建房補貼等方式解決其住房困難。”成都市委統籌委社會處處長劉禮解釋，保障性住房以區級財政負擔為主，因此《意見》規定，各區根據自身實際制定方案，分區域加以統一。

此前，成都市通過宅基地確權和集中居住，一次性解決了參與農戶的住房問題。但成都大學城鄉協調發展研究中心副主任吳建瓴分析，新興的住房困難戶可能會在幾年之后隨著新增人口而產生，和城市相同的住房保障問題將會逐步凸顯。

目前，成都住房保障體系以廉租住房、公共租賃房、經濟適用房為主，并已部分向農民開放。

2008年，成都市房管局出臺文件，規定在城鎮具有穩定職業，連續繳納社保兩年以上的本市進城務工者，可以申購經濟適用房。但據成都市房管局政策法規處人士介紹，政策實施兩年來，申請的農民工僅20余人，其中申購成功的僅有一人。對此，這位人士稱，政策對農民并未另設門檻，大部分進城農民以打工賺錢為第一要務，在城內購房安家的意愿并不強烈，導致申請人數很少。

另外，成都公租房的申請范圍也已擴大至農民工，但這部分人群公租房的建設并不由政府承擔，而是“鼓勵園區、單位自行投資建設”。與之相對，成都城鎮居民的公租房則完全由政府投資建設，“按需建設，應保盡保”。

2010年7月，成都房管局發布了2010年－2012年保障房建設規劃。根據規劃，成都2011年至2012年，計劃新開工保障房11740套。

在規劃發布兩個月后，房管局方得知戶籍改革消息。至于此次戶籍改革之后，公租房建設主體、建設計劃會否重新調整，上述房管局人士表示尚未確定，按照《意見》要求，該局應在一個月內給出具體實施細則。

一個必須面對的現實是，中國的住房保障體系歷來僅限于城鎮，且本身并不完善，農村住房保障理論、主體、屬性都模糊不清。對此，專家給出的解決方案為新建公租房。根據專家組向成都市提出的建議，對成都戶籍的進城務工農民，現有城市住房保障體系中的公租房可以將其納入。至于農村新增住房困難戶，專家建議，可在集體建設用地上，由集體經濟組織籌資修建公租房，實行實物配租。

有數據顯示，自2005年起，成都本市農民工人數逐年上升，年均增速10％左右，到2009年，這一數字已達到156萬人，約可換算為64萬戶。如按每戶居住50平方米公租房，以及經濟適用房采購價每平方米3200元為基準價格，若將這些農民工全部保障起來，所需公租房建設資金將達1024億元。即使是在十年內逐步解決，考慮到年均10％的人數增長，每年的投資總額也達204.8億元，這對于成都是一筆沉重的財政負擔。2009年，成都市籌集政策性保障住房資金為6.8億余元。

對此，專家建議政府制定相關政策，鼓勵企業及其他社會機構參與公租房建設，從多元化渠道籌措資金，投入保障房建設。

據接近成都市委統籌委的人士介紹，城鄉房產管理局制定的細則，再次強調了進城農民工亦可申請公租房，申請標準比此前并無太大變化。對農民新增住房困難戶，細則做了模糊表述：“各地注意在集體土地上安排公租房”，至于具體建設標準、申請細則，未予明確。“真正的城鄉住房保障一體化，現在肯定還做不到。”這位人士表示。

自由遷徙能實現嗎？

成都市委統籌委副主任秦代紅表示，此次戶籍改革的亮點在于“雙向流動”，不僅促進農村居民流向城市，也允許城市居民遷往農村，并最終實現城鄉生產要素的自由流動。

成都此次戶籍改革，是否真能帶來成都市內居民自由遷徙？

雖然成都近幾年來，已基本實現社會保險全覆蓋，但因為農村支付能力有限，保障額度依舊不高。比如，新津縣袁山社區共有168位60歲以上老人，除兩人外，皆選擇最低檔次養老保險。土地承擔社會保障的功能依然存在，也在個人選擇上造成“戶籍地落在農村比落在城市更有吸引力”的局面。

成都戶改政策雖也允許城市居民遷往農村，但他們無法成為集體經濟組織成員，一位村支書直言：“（城市居民）按照政策可以進來，但集體分紅等涉及經濟利益的部分，不可能分出去。”

此外，《意見》對義務教育問題做出的表述為：“實現義務教育公平化，義務教育階段學生應在戶籍所在地就近入學、公平就學，加快推進統一區（市）縣內城鄉公共教育資源的均衡配置。”

雖然根據成都現有政策，成都籍農民工子女和非成都籍農民工子女在規定時間辦理手續后，皆可在成都市享受免費義務教育。但由于“贊助費”等門檻限制，為數眾多的農民工子女無法進入公辦學校，只能就讀于民辦農民工子弟學校。成都市教育局相關人士承認，現有公立小學數量無法完全容納農民工子女。針對此次成都市打破城鄉戶籍局限之后，有關義務教育政策的細則尚未出臺。對于如何“實現義務教育公平化”“城鄉公共教育資源的均衡配置”，有成都市政府人士坦言，這是改革一個難點，只能逐步推進。

此外，成都戶改對非成都戶籍的外來人口，未做制度安排。《意見》提及：“凡按照相關政策遷入落戶的市外人員享受與本地居民同等的待遇。”而打破地域限制，被公認為戶籍制度改革最難、也最關鍵的內容。

近年來，在接受外來人口落戶上，各地均有小幅探索，例如廣東的“外來人口積分落戶政策”，但被認為影響有限。受財政收支結構所限，成都市同樣無法接受以本地財政貼補外來人口，打破其入戶限制。

對此，秦代紅表示，“這不是成都一個城市能做的事情，需要更高層的協調。”

四川省社科院經濟研究所所長郭正模認為，成都這次“不涉及土地”的戶籍改革，相對于此前 “土地換戶口”的方式，是一種進步。但“城鄉居民自由遷徙”，以及生產要素的自由流動，需要更深層次的改革，不是一個戶籍改革就能解決的。

目前，成都戶籍改革的各項細則尚未出臺，其具體效果尚待觀察。而據接近成都市政府的人士透露，成都正在醞釀有關“生產要素在城鄉之間自由流動”的相關辦法。成都的“自由遷徙”計劃，能否使勞動力這一重要生產元素真正獲得解放，某種程度上決定了這座位于中國西南的超大型城市是否能在城鄉一體化的道路上走得更遠。