進一步探討城鎮污水處理改革的市場化進程

［摘 要］城鎮公用事業的市場化改革已近十年，污水處理作為城鎮公用事業的一個分支，在市場化進程中已經形成了“企業運營為主體、社會資本投資多、政府監管規范化”的特點。肯定發展成績的同時， 也存在著諸多問題。筆者在分析現存問題的基礎上，提出了統籌規范水務改革、改善水務投資結構、建立行業技術標準，加強企業績效考核的建議，以期進一步完善污水處理的市場化改革。

［關鍵詞］污水處理 市場化改革 問題剖析 政策建議

2000年《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》出臺之后，公用事業的市場化改革迎來了高速發展時期，城鎮污水處理作為公用事業的一個分支，歷經近十年的市場化改革，污水處理已初步形成以提高企業運營為主、政府嚴格監管的發展模式，但企業利潤的使命和政府的公共福利目標之間的沖突始終困擾著行業的發展。因此，完善污水處理改革的市場化模式也迫在眉睫。

一、 污水處理市場化改革形成的特點

歷經十多年的市場化改革，污水處理行業取得的了初步成效。在行業的投資主體、運營機制以及定價體系、政府監管方面初具成效。

1.投資主體多元化

民營企業、外資企業的進駐改變了以往國有投資一家獨辦的投資模式。建立了符合市場經濟的多元競爭體制，提高了污水處理的效率、促進行業由“治理模式”向“增值模式”轉變，污水處理的經濟效益明顯，這又進一步吸引了民營主體的進駐，投資主體范圍逐步擴大。

2. 運營主體企業化

民營企業的進駐以及傳統國有企業的改革，改變了污水處理傳統的事業單位管理形式，明確了污水處理企業的法人地位，建立了產權清晰、科學管理的現代企業制度，形成了污染者付費的支付機制。截至2009年11月，全國污水處理廠運營商共有將近1400家。

3. 建設模式多元化

隨著工業化的高速發展，財政資金難以滿足污水處理的資金需求。BOT作為一種社會資本參與公共投資的模式已成功應用在交通、能源開發等基礎設施建設中。污水處理的市場化改革具備了BOT建設模式的基本條件，BOT以及（TOT/BOOT/ABS/PPP）等多種建設模式成功的應用在了污水處理行業。據統計，2010年廣西開工的污水處理廠中30%采用了BOT模式。

4. 運營監管規范化

市場機制的失靈需要計劃手段的調節。政府的有效監管是行業市場化改革順利進行的基本保障。目前環保、價格、財政以及城建各部門的聯合監管網絡確保了污水處理行業的良性運轉，也保障了污水處理使用者的基本利益。

二、污水處理市場化進程中存在的問題

相比發達國家的污水處理水平，我國還有很大的差距，在已取得市場化改革的成果上，也存在諸多問題。

1.市場化經營認識膚淺、污水處理改革偏離初衷

自2000年政府公布了公用事業市場化改革后，各種實施細則也頻頻出臺。但通過調研發現：地方政府認為將污水處理推向市場后，應該減少對市場的干預，因此也放松了監管。致使企業或個人單純的追求高額回報，使項目的投資、運行成本增加。甚至一些地方將污水市場化改革作為個人政績的改革，不惜代價引進洋水務，高標準建造污水處理廠，最后導致污水處理企業運行成本太高、水價高、收費率低而無法維持，最后被迫終止合同，導致政府和企業兩敗俱傷。

2.政府缺失明確的監管和服務機制

規范污水處理的產業化、市場化運作后，政府的職能也歷經著由“企業管理”到“行業監管”的變革，變革過程中，出現了以下問題：（1）缺少對政府自身的監管體制。市場化改革的目標是效率、安全，但是諸多地方政府把市場化改革誤解為的招商引資，過多的關注項目的投資總額和資產管理，偏離了市場化改革的初衷。（2）缺少對企業的監管。實行市場化運作后，政府暫無監管企業的有效手段，從而缺少對企業運營水平、企業成本的控制。因此，企業和政府之間形成了嚴重的事后信息不對稱，致使許多項目簽約后，政府無法規避企業的道德風險。

3.污水處理收費力度較弱，價格不能充分體現價值

完善的價格體系是市場化健康運行的基本前提。污水處理的價格體系主要通過污水處理費體現。按照國家發改委《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》（計投資[2002]1591號））所有城市應該在2003年底前開征污水處理費。對于重點流域，應在2005年內將污水處理費調到保本微利的水平。但目前大部分城市的征收標準普遍偏低，如東莞從2009年12月1日起，東莞居民生活類污水處理費由現行0.7元/m3調整為0.75元/ m3；其他類由現行0.8元/ m3調整為0.88元/ m3。收費較高的常州市、蘇州市，均為1.15元/ m3。對于綜合大型污水處理廠，加上管網分攤至少應該在1.2—1.50元/ m3。同時，很多地方的污水處理費帶有福利及公益色彩，價格嚴重背離價值，這樣的收費制度難以保證污水處理廠的正常運行和維護，更難以吸引社會資本的投入。

三、完善污水處理市場化改革的措施

1.運用系統工程的思想統籌規劃污水處理行業

污水處理行業的市場化改革是一個復雜的系統工程，設計到產權改革、法律法規、政府政策、金融創新和公眾意識等諸多問題。城鎮公用事業改革也是國際性難題，許多國家的市場化進程也并非一帆風順的。目前中央政府對公用事業的市場化政策已基本明確，但是地方執行層面良莠不齊。所以首先應明確城市公用事業市場化的戰略、目標和實施步驟，明確產業推進時序。同時，也要考慮地方產業特征和經濟發展現狀，充分考慮不同階段的發展要求，做到行業規劃實用、適度領先。同時，必須考慮與各相關領域的配套問題，避免市場化推進中資金的沉淀和資源的無序開發。

2.改善污水處理投資結構，積極探索適宜的融資模式

資金短缺歷來是市政公用事業領域的難題。改變這一現狀，一要廣開資金來源，二要改善投資結構。基于城市污水處理行業的公益性、投資長期性和高資本沉淀性應該從以下方面分析上述兩個難題。

（1）盤活城市存量資產

中國是國有資產最多的國家，據統計經營性資產占1/3弱，非經營性資產占1/3多。隨著經營性領域資產出讓的形式，可以盤活大量的國有資產，既提高了城鎮公用事業的經營效率，置換出的資產也可成為污水處理行業的重要資金來源。經過近十年的市場化發展，城市污水處理行業政府投資所累積的資產已高達數千億元，通過資產出售、產權轉讓、租賃等方式盤活國有企業的固定資產，既給企業注入了新的活力，改善污水處理行業多年虧損的狀態，又解決了資金來源的難題。

（2）區分污水處理環節的投資屬性，實現多元化投資

基于污水處理行業公益性、壟斷性和資本高沉淀性的特點，應區分污水處理各環節的投資屬性，區別投資。如有自然壟斷屬性的管網鋪設，應由政府投資，體現了污水處理行業的公益性。對于具有經營性質的污水處理、再生水回等具有穩定回報率的環節，則可以廣泛利用社會資金，如通過信托、市政債券融的平臺進融入對資金安全性要求較高的保險金、公積金和個人居民存款；或者鼓勵社會資本、民營企業收購傳統的國有污水處理廠，通過投資主體的多元化，分散了企業經營的風險。

（3）改善產業結構，提高產業集聚度

目前，污水處理行業的凌亂分散，地區之間的各自為政，難以進行污水處理行業的規模化經營。從經濟學的角度而言，污水處理行業作為相對壟斷的綜合性產業，應該通過規模化經營的途徑實現市場化改革。各地政府要明確污水處理廠的資產屬性，政企分開，實現企業資本在區域間的自由流轉，進而提高了企業的規模化經營。規模化經營可以培育優秀的市場主體，健全企業的發展機制，可促使企業由單一化經營過渡到多元化經營，考慮到供水、污水處理和垃圾處理的諸多相似性，可通過供水的市場化帶動污水處理和垃圾處理的市場化。這就順利的實現了產業結構調整，提高了產業的集聚度。

3.建立行業技術標準，加強企業績效考核

宏觀上出臺的《市政公用事業的特許經營管理辦法》（建2004[126]號令）為公用事業的市場化改革細化了操作步驟。但對微觀上污水處理的行業監管缺少可操作的依據。建議對內建立科學的企業績效考核考核體系，對市場終端建立行業技術標準、管理規范，使得政府的監管做到有法可依。借鑒國際水務行業的成功應驗，成立由政府任命的獨立專家組從行業的高度實進行考核。考核指標主要包括企業成本、水質水價、服務規范，企業經濟效益和社會公益效益考核并重。避免市場化進程中，企業過分追求經濟效益而損害社會福利。

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