主權財富基金國際立法的發展趨勢

[摘 要] 主權財富基金已成為國際金融市場一股新興的不可忽視的投資力量，其所帶來的法律挑戰和變革， 主要涉及到主權財富基金的國際組織協議與聲明、東道國以投資安全審查機制為代表的國內管制措施的加強等問題，對其進行比較研究與借鑒，對我國主權財富基金法律框架的架構具有重要的理論和實踐意義。

[ 關鍵詞 ] 主權財富基金 國際立法努力 國家安全審查

一、問題的提出—SWFs的概念及其法律屬性

主權財富基金(Sovereign Wealth Funds，簡稱SWFs)是時下全球國際金融投資領域關注的焦點之一。一般認為，1953年設立的科威特投資委員局與1979年英屬吉爾伯特群島(1979年成立卡瑞巴特共和國Kiribati)創建的收入平衡儲備基金(RERF)為主權財富基金的源起。當前，全球范圍內主要的主權財富基金包括有中國投資有限責任公司、阿布扎比投資局、新加坡淡馬錫公司等在內的共22支，資金主要來源于外匯儲備盈余(如中國、新加坡、馬來西亞等)、自然資源出口盈余(如中東、拉美等國家地區)和國際援助基金(如烏干達貧困援助基金)等。

最早提出“主權財富基金”這一概念的是美國道富銀行經濟學家Andrew Rozanov，他指出，隨著一國宏觀經濟、貿易條件和財政收支狀況的改善，以及政府長期預算與財政支出限制政策的實施，國家財政盈余與外匯儲備盈余不斷積累，一些國家成立了專門的投資機構對國家財政盈余與外匯儲備盈余進行管理運作，這類機構可稱為“主權財富基金”。而國際貨幣基金組織(IMF)在“圣地亞哥原則(2008)”中將其定義為是由一般政府擁有的、具有特殊目的的投資基金或機構，它通常由政府創建，為實現某一金融目標而持有、經營或管理資產，并運用一整套包括投資于外國金融資產在內的投資戰略。從各國實踐運作來看，主權財富基金具有多樣化的法律、組織和管理架構，包括了財政穩定基金、儲蓄基金、儲備投資公司、發展基金和養老保險儲備基金等多種存在形式。其主要特征是基金所有權完全歸屬于一國政府，資金來源主要是于外匯儲備或者出口商品所得收益，投資目的主要是為了獲得投資收益，為未來的國民生活提供資金保障。而近年來，學界也傾向基于投資理念與方式的不同將傳統意義上的國家投資工具與主權財富基金進行區分，認為與前者主要追求穩定幣值和宏觀調控的目的不同，后者為了追求高收益而愿意承受更多的投資風險且投資的領域也更加多元化，即包括組合投資也包括戰略投資，組合投資是指投資者持股比例較低，投資目的是為了獲得股息收入和股票溢價收入，而戰略投資則是指投資者持股比例較高，投資目的是為了直接或間接的控制目標企業。

主權財富基金的法律屬性問題較為復雜，這里既有其跨國投資所產生的雙重身份的問題，也包括其自身組織形式與治理結構的多樣性因素，法律定位的不同使得各國主權財富基金的外部監管、內部架構，法律責任等都有所區別。從各國的情況來看，基本上存在著三種法律身份的主權財富基金:一是完全獨立的公司制形式，公司的人格、財產、責任等獨立于母國，具有比較完整的商業化特征，公司財產不屬于國家財產，不享有國家豁免，典型代表是新加坡的淡馬錫公司(Temasek Holding);其二是半獨立的托管型的，這類主權財富基金一般也以公司制的形式存在，只是公司的投資財產屬于國家，其通過與國家簽訂的信托協議來對國家財產進行投資管理，因此發生投資糾紛時會產生國家豁免的問題;第三種類型是在央行或者財政部下直接設立專門的投資職能部門，這種主權財富基金相對缺乏獨立性和運作上的透明度，沒有嚴格的公司治理結構，可以直接看作是國家的代表，如科威特投資局(KIA)等。另一方面，從投資東道國方面來看，還可以根據主權財富基金的投資目的和方式的不同，將其作為受政治策略影響的國家投資者、二級市場機構投資者以及投資目標公司的股東等多個角度出發來對其進行法律規制。

由上可見，主權財富基金往往具有雙面性的法律特征，它既是獨立的商業化的市場投資主體，而在某一時期，又會為執行其母國的宏觀經濟戰略與金融政策等目的服務，并由此引發其東道國與母國在國家利益層面的沖突和矛盾，因此，主權財富基金的法律框架之建構也須圍繞著這兩方面特征而展開。

二、國際立法努力—圣地亞哥原則及其他

2008年5月， 各主權財富基金擁有國在國際貨幣基金組織(IMF)的召集下在華盛頓開會，決定成立主權財富基金國際工作組(IWG)。國際工作組先后在挪威首都奧斯陸、新加坡和智利首都圣地亞哥召開會議，2008年10月召開的圣地亞哥會議通過了旨在加強透明度的“圣地亞哥原則”，即《主權財富基金的通用準則與實踐》(GAPP)。該準則主要包括24個條款，涵蓋領域包括:法律框架、目標以及與宏觀經濟政策的協調;體制框架及治理結構;投資及風險管理框架等內容。2009年4月6日， 全球主權財富基金國際工作組發表了《科威特宣言》，宣布成立主權財富基金的國際論壇，取代國際工作組，會議推選澳大利亞未來基金主席大衛#8226;莫雷為論壇主席， 中投公司監事長金立群和科威特投資局局長巴德爾為副主席，任期兩年。

另外，2009年6月4日，經合組織部長級理事會討論通過了其投資委員會發布的《主權財富基金與東道國政策》的工作報告，在肯定主權財富基金對全球經濟發展的貢獻的同時，也強調了經合組織成員國對于跨國投資的非歧視原則、透明度原則，比例原則、責任原則以及同等審查程序等內容。還有2008年3月20日，美國、新加坡和阿聯酋的代表在華盛頓開會討論主權財富基金的問題，會后發表了三國聯合聲明，闡述了九項政策原則來規范和約束主權財富基金的投資問題。

需要說明的是，以上國際組織或幾個國家之間簽訂或發布的協議、報告或聲明，都還只能稱之為立法努力，因為這些文件均不具有國際法意義上的法律強制約束力。

三、主權財富基金國際監管層面的變化—以美國為例

全球大多數國家均對外國投資設立有相應的審查機制， 但對外國主權財富基金在本國的投資行為目前還很少制定有專門的法律法規。通常來說， 各國的外資審查機制也涵蓋了SMFs的投資在內， 即SWFs的投資同樣需要遵守各國國內法上有關外資的各種一般性和特殊性規定。例如，從內容上來看 SWFs的投資也要受到各國對外資行業和地域投資的限制、對外資持股比例的限制以及一些關鍵產業部門的特殊限制。從程序上來看， 各國的外資管理措施既包括預防性措施， 也包括糾正性措施， 前者主要涉及對主權財富基金投資可行性的限制， 即國家應當設立相應機制阻止可能危害其利益的投資， 后者是指已批準的來自主權財富基金的投資一旦出現問題， 當局可以采取相應對策加以糾正。近年來， 金融危機的負面影響、SWFs投資的迅猛發展極其復雜的國家背景， 在一定程度上導致一些主要西方國家國內的投資保護主義勢力有所抬頭， 各國在外資的審查立法和執法中的尺度趨于嚴格。在所有這類立法或修訂活動中， 與SMFs投資相關的最為引人注目的內容就是國家安全審查機制的引人或進一步加強。

以美國為例，美國對主權財富基金的國內立法經歷了三個階段:通過“埃克森—弗洛里奧修正案”與“721 條款”，基本上建立對SWFs的審查制度;通過伯德修正案，建立對SWFs準強制調查程序;通過《外國投資與國家安全法》(簡稱FNSA)及其執行條例是SWFs相關制度的最新改革。可以肯定，FNSA 對“721 條款”的改革更多涉及強化對外資包括SWFs的審查，一是強化了“審查時考慮的因素”;二是增加了多個“審查時考慮的因素”。這次修訂大大加強了審查的嚴格度，增列強制性的考慮因素;加強了國會對審查程序的控制力，其中很重要的一項是FNSA 第7 條還要求外資委員會向議會提交年度匯報，報告當年其審查的所有并購案的詳細信息。但是，該法案沒有就SWFs信息披露法律規制過多著墨，只是把“運作透明”作為避開特別調查的例外情形之一，而且如何認定，還取決于美國方面的主觀解釋，尤其當和所謂的“民主政府”一起使用時，就帶有明顯的意識形態不同的社會制度性歧視。

四、結論與建議

主權財富基金是近年來興起的跨國間新型投資形式。正是因為其主權性、投資運作信息的不透明性，西方國家高度關注并采取相應的金融保護措施予以限制。因此，建立對SWFs 相對透明有效地法律規制有助于緩和其母國與東道國之間的緊張對立。實踐中，從國際立法到各國國內立法等措施一定程度上減弱了SWFs 的主權性色彩，促進了主權財富基金商業化運作，并有利于國際金融秩序的穩定。這對完善我國中投公司的法律架構，爭取良好的國際投資環境具有重要的借鑒意義。

參考文獻:

[1] 參見 謝平、陳超:《論主權財富基金的理論邏輯》，載于《經濟研究》2009年第2期。

[2] See Rozanov， Andrew (2005)， 'Who Holds the Wealth of Nations，” Central Banking Journal， Vol. 15， no. 4. Truman， Edwin M.

[3] See Foreign Government Investment in the U.S. Economy and Financial Sector: Hearing Before the H. Comm. on Fin.Servs.110th Cong. (2008) (statement of David McCormick， Undersecretary， International Affairs， Department of Treasury)

[4] See International Working Group of Sovereign Wealth Funds is established to facilitate work on Voluntary Principles， http://www.iwg-swf.org/pr/swf-pr0801.htm

[5] See Bart De Meester， International Legal Aspects of Sovereign Wealth Funds: Reconciling International Economic Law and the Law of State Immunities with a New Role of the State， Working Paper Series， Institute for International Law， (November 3， 2008).

[6] 魯少軍:《論主權財富基金信息披露法律規制及對中投公司的借鑒意義》，載于《上海金融》2010年第1期。