新型農村金融組織發展存在的問題及建議

摘要:2010年中央一號文件明確提出要加快發展并引導社會資金投資設立適應“三農”需要的各類新型金融組織，對于推進新型農村金融組織發展，建立比較完善的農村金融組織體系具有重要促進作用，體現了現階段發展新型農村金融組織的重要性和緊迫性。本文通過對新型農村金融組織現狀分析，剖析了新型農村金融組織發展中存在的問題，并對其解決途徑提出了一些政策建議。

關鍵詞:新型農村金融組織;村鎮銀行;貸款公司;農村資金互助組織

中圖分類號:F832.35 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)08-0073-03DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.17

一、引言

2010年中央一號文件連續第七次把焦點聚集到“三農”問題，充分說明解決“三農”問題是全面建設小康社會的重中之重。而解決好“三農”問題的一個重要方面在于克服農村金融服務供給不足，為開拓農村市場，推動農村經濟發展提供有力的金融保障。特別地，在今年中央提出“保供給、促統籌、擴內需、調結構”的背景下，解決農民和農村中小企業融資問題，完善農村金融體系顯得尤為迫切。

自1994年起，四大國有商業銀行通過股份制改革逐漸退出農村金融領域，農村信用合作社承擔了提供農村金融服務重任，幾乎成為農村金融的壟斷機構。盡管政府也呼吁經過商業化改制之后的農村正規金融繼續承擔“支農”職能，但因既不符合金融經濟自身規律，也難以在實踐中全面執行而沒有實施[1]。經過糧食流通體制改革后的農業發展銀行基本上成為只承擔糧棉油收購業務的“糧食銀行”，郵政儲蓄銀行的信貸業務主要采取只存不貸的政策，成為農村資金外流的傳動機。為此，許多學者認為應當創新農村金融機構組織形式，建立多種所有制、多樣化競爭性的農村金融體系。2010年中央一號文件就明確提出“加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，有序發展小額貸款組織，引導社會資金投資設立適應“三農”需要的各類新型金融組織”，對于推進新型農村金融組織發展，建立比較完善的農村金融組織體系具有重要促進作用[2-7]。

二、新型農村金融組織概述

2006年末銀行業監督管理委員會(以下簡稱“銀監會”)決議放寬農村金融市場準入限制，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等三類新型農村金融組織相繼成立，邁出了探索創新農村金融組織形式的步伐。截至2009年6月末，全國已有118家新型農村金融機構開業，其中村鎮銀行100家、貸款公司7家、農村資金互助社11家;中西部地區84家、東部地區34家。

村鎮銀行是設立在農村地區，由銀行業金融機構作為最大股東或唯一股東發起，并為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的基層銀行業金融機構。村鎮銀行由商業銀行發起并控股，可以獲得商業銀行規范的管理制度和具有豐富經驗的銀行業從業人員。同時，村鎮銀行也充分吸收了民間金融“交易半徑小、信息成本低”的特點，立足于縣城和鄉村，突出服務鄉鎮的社區性質，與其他商業銀行在不同層次上運作，形成較強的互補性[8]。貸款公司是由省級政府主管部門批準和設立，不吸收公眾存款，專門經營貸款業務的非銀行金融機構。小額貸款業務在國際上已有很長歷史，比較成功的典型代表國家是孟加拉國，而我國新成立的貸款公司可以充分借鑒國際發展經驗，專注于小額貸款業務的創新發展，但不能吸收公眾存款在很大程度上限制了其規模擴張。農村資金互助社是經銀監會批準，由鄉(鎮)農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款等業務的社區互助性銀行業金融機構。由于農村合作金融組織能夠有效解決金融機構與農戶間的信息不對稱、貸款審批程序復雜、貸款成本較高和農村資金外流等問題。此外，還能提高農戶組織化程度，維護農戶利益。

三、新型農村金融組織存在的問題

鑒于銀行業金融機構的高風險性，經營不善易引發金融危機，給其他金融機構和經濟實體帶來嚴重危害，銀監會于2007年僅在六省(區)進行試點，隨后試點范圍擴大到全國31個省(區、市)，穩健有效的推進新型農村金融機構建設。但新型農村金融組織在我國畢竟屬于新生事物，還處在探索階段，在發展過程中難免會出現各種問題。

1.資金來源不足，發展潛力受限。銀行業金融機構的顯著特點是高負債經營，自有資本占其經營資本比例較小，因而包括存款業務在內的各種資金來源渠道對于他們的持續穩定發展至關重要。但新型農村金融機構存在資金來源緊張，一方面，新型農村金融組織自有資本較少，村鎮銀行資本一般在2000萬左右，遠低于商業銀行的自有資本，而農村資金互助組織通常也僅有20萬左右;另一方面，新型農村金融組織處于起步階段，信譽積累薄弱，客戶認同度低，極大地影響了存款總量的增加以及投資者參與的積極性。

2.信貸環境特殊，經營成本高。與城市金融機構的客戶相比，農村金融客戶具有很多劣勢，大大增加了農村金融機構的經營成本，具體表現在以下三方面:一是農村客戶相當分散，信貸員為了一筆業務往往要跑上幾十公里，有的甚至上百公里，增加了各種交通費和補貼費;二是很多農村地區的金融生態環境不容樂觀，農戶信用水平不高，市場信息不對稱問題嚴重，因而農村金融機構為了建立較完善的信用評級體系，經常深入農村進行調查，導致信用評級成本額外增加;三是農戶借貸金額較小，且借貸頻繁，使得交易過程的手續成本增加。

3.重企業輕農戶，支農力度弱。新型農村金融機構大部分貸款資金都發放到縣、鄉鎮中小企業，農戶貸款需求并沒有得到足額滿足，其根本原因在于資本的趨利性，鄉鎮企業比農戶更能給金融機構帶來穩定高額的利潤回報。另外，雖然銀監會已經在相關規定中明確了新型農村金融機構服務“三農”的性質，但在實際操作上，經營者缺乏服務“三農”意識，更談不上幫助落后地區農戶消除貧困，增加收入。此外，還與我國政府一貫采取重投資輕消費的經濟發展戰略有關，但在當前實施擴大內需政策背景下，農戶貸款難問題會有一定程度改觀。

4.產品創新不足，缺乏市場競爭力。新型農村金融組織無論在機構設置上，還是在工作人員配備上都與傳統金融機構存在或多或少聯系，一定程度上承襲了傳統金融組織的管理方法和經營模式，對于新的借貸環境和借貸對象缺乏深入研究，導致其信貸業務具有重復性和單一性，難以滿足不同地區不同經濟水平農戶多樣化的金融需求。中國人民銀行宿遷市中心支行課題組(2009)在對宿遷新型農村金融機構的調研中發現，當地的元豐小額貸款公司的貸款業務中，1.6%的貸款為抵押貸款，98.4%的貸款為擔保貸款，且貸款投放方式、投放主體與傳統金融機構的產品差異不大，沒有形成自身產品特色和競爭力[9]。另外，由于農村經濟發展不平衡性，東部地區農戶普遍較富裕，閑散資金充裕，對于各種投資需求愿望強烈，而農村金融投資工具開發幾乎處于空白狀態，使得富裕農戶的投資需求不能得到有效滿足，制約了農戶增收渠道和農村金融市場繁榮。

5.農業保險落后，可持續發展無保障。農業屬于弱質產業，容易遭受自然災害，并且農業災害波及范圍廣、危害程度深，易造成農村地區(特別是貧困地區)一旦遭遇自然災害，農戶貸款將無法償還，給金融機構造成巨額損失。農業自然災害是所有農村金融機構共同面臨的風險，但對于新型農村金融機構更為嚴重，因為他們處于起步階段，規模較小，基本沒有承受自然災害損失的能力。目前，除政府開展的農業災害救濟方式外，很少有金融機構涉足農業保險領域，這也是經濟人理性選擇的必然結果，而政府救濟能力不可能覆蓋農業災害的所有領域，對于小范圍的意外災害、農戶和鄉鎮企業個體災害，政府救濟就可能無暇顧及。

6.監管體系滯后，合規經營存在隱患。金融風險是金融管理和監管部門發展各種金融機構首要考慮的問題，主要原因在于金融風險具有傳導性，一旦出現就可能會引發金融危機，甚至給實體經濟帶來嚴重影響。目前針對新型農村金融機構監管模式還很不完善，主要表現在:一是內部控制體系沒有建立或完善，特別是農村資金互助社，主要還是靠傳統農戶間的信任方式，沒有有效的制度規范;二是外部監管滯后，監管措施還停留在照搬防控商業風險模式上，沒有針對新型農村金融機構運行特點建立相應外部監管體系，監管方式缺乏靈活性，要么管的過嚴，使其失去活力，要么管的太松，容易造成金融機構出軌行為。

四、促進新型農村金融組織發展的對策建議

1.放寬準入限制，擴大資金來源。當前新型農村金融機構按照產權多樣化原則可以吸收社會投資，以保證金融機構的可持續發展。實際上，由于所處環境和服務對象決定了農村金融機構不像商業銀行那樣能夠獲得高額利潤，對投資者吸引力很低，致使其建立的初始資本比較少。這種內在不足意味著農村金融機構要具有部分政策性質，必須得到政府扶持和中央銀行以及其他商業銀行提供優惠貸款，才能獲得長久發展。王曙光(2008)提出中國人民銀行和其他商業銀行可以對村鎮銀行和資金互助社提供批發性貸款和再貸款，使村鎮銀行和資金互助社成為貸款零售商。同時，建議財政支農資金通過村鎮銀行和資金互助社運作，既可以提高資金使用效率，杜絕尋租腐敗現象，也可以有效解決新型農村金融機構資金不足問題[7]。

2.創新經營模式，降低運營成本。面對不利的農村金融市場環境，新型農村金融機構必須通過改變自身經營模式，才能應對交易成本較高的問題。首先，經營網點應選擇農戶比較方便的地區，有利于充分接近農戶，減少交通成本;其次，要與其服務的周邊社區加強溝通交流，建立和諧友好關系，聘用地方具有一定知識水平且威望高的農民精英任職，在金融機構與農戶之間建立相互信賴關系，降低信用評級成本;再次，要簡化服務程序，借用“一站式”或“窗口化”服務模式，對一定限額下的貸款提供無抵押、無擔保信用貸款。

3.強化支農理念，促進農業經濟發展。新型農村金融機構必須首先明確為農戶和農村中小企業提供金融服務的市場定位，不能脫離為農服務宗旨，既要為實現可持續經營獲得相應利潤，更要以“面向農村，服務三農”為發展理念，給農村客戶提供優質便捷的金融服務，幫助農民實現脫貧致富。有些農村市場環境比較差，可能會使新型農村金融機構的盈利目標與服務理念嚴重沖突，這時就需要政策扶持，通過構建完善的激勵機制提高為農服務的積極性，其中主要的激勵措施包括市場準入、利率管制、再貸款優惠和政府的補貼和獎勵等。另外，新型農村金融機構應主動適應市場需求，開發綜合性服務項目，如積極參與地方治理、為貸款人提供培訓、協助貸款人解決困難等，最終目的是要把自己融入到其所服務社區，為地方經濟發展貢獻最大力量。

4.開發農村金融產品，提高市場競爭力。市場經濟通過消費者需求投票方式決定企業優勝劣汰，只有滿足消費者需求，才能在市場經濟中生存。農村金融機構發展壯大的根本在于適應農戶的借貸特點，開發出具有市場競爭力的產品，不斷滿足農村客戶需求。一方面，根據農戶借貸金額小、借貸頻繁、缺乏擔保的特點，設計具有簡便快捷的小額信貸產品，對于少部分大額資金借貸需求，可以借助農業保險和聯保貸款等保障措施降低風險;另一方面，對于經濟相對富裕的農村地區，要發展多樣化金融工具如股票、債券、基金等，不僅能讓富裕農戶可以享有現代化金融投資服務，進一步提高收入，而且能夠拓寬農村金融市場，增加優質客戶資源，降低農業經營風險。

5.健全農業政策保險，適當發展商業保險。由于農業產業的弱質性，商業保險機構不愿意為“三農”提供保險服務，使農業發展得不到有效充分保障。借鑒各國發展農業保險的經驗，我國應大力開發政策性保險，由政府承擔農業保險主要責任，建立完善的農業風險保障救濟機制。發展農村保險要根據地區差異，實施多樣化模式，最大限度優化資源配置。在比較富裕的農村地區，可以采用政策性保險與商業保險相結合方式，適當引入商業保險，減輕地方財政負擔;在貧困地區且縣鄉財力不足的地區，要發展中央財政和地方財政的共同作用，為農業發展提供有力保障。

6.改善監管方式，防控金融風險。當前銀監會已經對商業銀行等金融機構建立了較完善的外部監管體系，對于商業銀行的內部監管方式和風險控制機制也有嚴格規范要求。但由于新型農村金融組織的經營模式和運行方式不同于商業銀行，這種復雜嚴格的內外監管體系不能照搬。經過對四川新型農村金融組織發展狀況的調查后，中國人民銀行成都分行金融穩定處課題組(2009)提出針對新型農村金融機構區別性質，實施不同監管方式，如對村鎮銀行重點是風險管理;對貸款公司要健全信息披露制度;對農村資金互助組織要加強社員的自律管理[10]。總之，銀監會要盡快依據不同類型的金融機構特點設立不同的監管模式，并且還要規定每一家新型農村金融組織建立完善的內部控制體系。

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