從幾起國庫資金案件來看國庫資金對(duì)賬工作的改進(jìn)

摘要:隨著財(cái)政體制的不斷深入、國庫新業(yè)務(wù)的不斷拓展以及國庫核算手段的日新月異，國庫風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)呈現(xiàn)復(fù)雜化、隱蔽化的趨勢。全國國庫系統(tǒng)屢出經(jīng)濟(jì)案件，成為中國人民銀行系統(tǒng)的案件高發(fā)區(qū)之一。國庫對(duì)賬工作是確保國庫同財(cái)政、稅務(wù)之間賬務(wù)一致的有效途徑，也是最大限度地防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全的重要手段。因而，如何強(qiáng)化國庫對(duì)賬工作，有效防范和化解國庫風(fēng)險(xiǎn)，成為國庫部門深入研究的一個(gè)重要課題。筆者對(duì)近幾年發(fā)生了的一些國庫資金案件進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行國庫資金對(duì)賬制度存在一些問題，需要從制度、機(jī)制上進(jìn)一步完善我國國庫資金對(duì)賬工作。

關(guān)鍵詞:資金安全;國庫管理;對(duì)賬管理;建議

中圖分類號(hào):F832.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2010)08-0083-03DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.20

隨著財(cái)政國庫改革的不斷深入，國庫的業(yè)務(wù)范圍和深度不斷發(fā)展，從傳統(tǒng)的稅款到稅、費(fèi)、基金等，從手工到電子化、網(wǎng)絡(luò)化，支出也由傳統(tǒng)的撥款到社會(huì)保障、涉農(nóng)資金撥付，以及財(cái)政支出直接支付給商品、勞務(wù)供應(yīng)商，國庫資金風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大，國庫資金對(duì)賬工作也顯得更為重要。筆者針對(duì)幾起國庫資金案件進(jìn)行了剖析，發(fā)現(xiàn)對(duì)賬工作不到位是案件發(fā)生的重要原因。據(jù)此，提出了完善國庫資金對(duì)賬工作、有效防范資金風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

一、案件剖析

1.案件一。佛山市石灣區(qū)財(cái)政局預(yù)算科原科長羅斌挪用、貪污預(yù)算資金案(又稱佛山“5.18”案件)。1991—1998年之間，羅斌通過國庫部門違規(guī)撥款51筆，貪污國庫資金1.56億元，挪用270萬元。其手法是以“暫付款”、“暫借款”的名義，開出撥款憑證，從國庫把財(cái)政預(yù)算資金撥付到與作案人有關(guān)系的10個(gè)公司賬戶上，然后作案人從這些公司賬戶提取現(xiàn)金，或轉(zhuǎn)到有境外公司的單位賬戶上，兌換成港幣劃到香港，匯入作案人指定的賬戶。作案人私劃財(cái)政預(yù)算資金后，通過更改撥款憑證、退票不沖賬、重復(fù)列支、騙取補(bǔ)蓋章、虛增支出等手法編造假賬和假單據(jù)，將賬做平，遮人耳目。該起案件作案時(shí)間長達(dá)7年，國庫部門竟然未有任何察覺，這也反映了國庫資金對(duì)賬存在問題，國庫與財(cái)政部門核對(duì)不但要核對(duì)庫存余額，還要逐筆核對(duì)支出。

2.案件二。2002年4月至2004年6月，臨高縣財(cái)政局預(yù)算股干部桂峰在無領(lǐng)導(dǎo)審批的前提下，擅自填制預(yù)算撥款憑證，從財(cái)政局撥出資金70筆，金額近200萬元。符嘉杰參與作案，對(duì)撥款憑證未加審查，乘同事印章密碼管理不善等管理上的漏洞，單人將國庫資金撥往縣機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等12家預(yù)算單位和非預(yù)算單位，其中政府機(jī)關(guān)達(dá)11家。國庫資金撥到預(yù)算單位后，三方按一定比例，由桂峰、符嘉杰出具報(bào)銷單據(jù)分取部分贓款，其余資金歸預(yù)算單位揮霍。為隱藏罪證，桂、符兩犯在作案后撕毀財(cái)政撥款憑證第一聯(lián)和第四聯(lián)。此起案件是國庫內(nèi)外勾結(jié)，多家政府機(jī)關(guān)參與作案，牽涉面之廣，參與作案人數(shù)之多都是前所未有的。從對(duì)賬制度執(zhí)行方面看，反映了國庫賬戶月余額沒有嚴(yán)格地與財(cái)政部門核對(duì)，沒有換人對(duì)賬，同時(shí)預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督也沒有到位。

3.案件三。上海市松江區(qū)九亭鎮(zhèn)的綠洲房產(chǎn)公司工作人員盜竊契稅案。2009年3月17日，上海市松江區(qū)財(cái)政局在通過契稅銷號(hào)系統(tǒng)檢查欠稅信息時(shí)發(fā)現(xiàn)，該局于1月19日開具的7份契稅繳款書尚未收到國庫的回單，稅款金額合計(jì)20萬元。經(jīng)查實(shí)，松江九亭鎮(zhèn)的綠洲房產(chǎn)公司一名經(jīng)辦人員在買房者委托其辦理房產(chǎn)交易過程中，私自在契稅繳款書上加蓋偽造的銀行“現(xiàn)金收訖”印章欺騙房產(chǎn)中心，成功辦理了房產(chǎn)交易手續(xù)，隨后該經(jīng)辦人員將稅款據(jù)為己有。目前，此案已移交公安機(jī)關(guān)處理，犯罪分子已被公安機(jī)關(guān)緝拿歸案。此案的發(fā)生證明防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)不能流于形式，國庫與征收機(jī)關(guān)必須落實(shí)有關(guān)規(guī)章制度，提高對(duì)國庫與征收機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)賬重要性的認(rèn)識(shí)，但是此案件在兩個(gè)月后才被發(fā)現(xiàn)，也充分反映財(cái)政與國庫對(duì)賬存在不及時(shí)的問題。

4.案件四。2007年5月23日黑龍江通河縣支庫國庫業(yè)務(wù)記賬員馮杰夫伙同通河縣新華書店會(huì)計(jì)王玉成私刻國稅部門及其經(jīng)辦人員等業(yè)務(wù)印章，填制虛假退庫憑證，附上已使用的退庫文件和原始繳款書復(fù)印件，謊稱“正常退庫”騙取了通河縣支行分管副行長的簽批。之后，為避開與財(cái)政、稅務(wù)等部門對(duì)賬，馮杰夫在國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)中將該筆退庫業(yè)務(wù)登記到“其他部門”項(xiàng)下，將190139.61元稅款退還到新華書店的存款賬戶。二人擬從該賬戶將款提出時(shí)遭到新華書店經(jīng)理拒絕后，以將該筆退庫款劃回國庫為名，又將資金轉(zhuǎn)移至馮檔夫私自于2007年5月31日在通河縣農(nóng)業(yè)銀行開設(shè)的戶名為“中華人民共和國國家金庫通河縣支庫”的賬戶內(nèi)，新華書店要求縣支行出具證明，馮杰夫給新華書店開具了一份偷蓋了縣支行國庫業(yè)務(wù)印章的“已收到新華書店退款”的書面證明，得以蒙混過關(guān)。二人提出贓款后進(jìn)行瓜分，王玉成分得70000元，馮杰夫分得其余120139.61元。2007年通河縣新華書店向財(cái)政部黑龍江省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處(以下簡稱財(cái)監(jiān)辦)申請(qǐng)2004年度退庫，財(cái)監(jiān)辦答復(fù)已經(jīng)審批，但通河縣新華書店聲稱未收到，上級(jí)行進(jìn)行追查，馮杰夫擔(dān)心案情敗露，主動(dòng)向支行領(lǐng)導(dǎo)交代作案事實(shí)。此案反出映國庫需要加強(qiáng)與預(yù)算收入退庫審批機(jī)關(guān)的核對(duì)或信息溝通。

二、現(xiàn)行國庫對(duì)賬制度中存在的問題

1.現(xiàn)行有關(guān)國庫對(duì)賬管理制度的不一致。現(xiàn)行國庫業(yè)務(wù)對(duì)賬的制度主要有:《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)[1]、1998年中國人民銀行、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局三家聯(lián)合下發(fā)的《國庫與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)賬辦法》(以下簡稱“辦法”)[2]、2005年中國人民銀行總行制定的《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定》(以下簡稱“規(guī)定”)[3]、《國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》(以下簡稱“規(guī)程”)[4]等，這些制度主要存在以下不一致的地方。一是對(duì)賬頻率不一致。《細(xì)則》規(guī)定按月、按年按照預(yù)算科目對(duì)帳;《辦法》規(guī)定原則上按月、年進(jìn)行對(duì)賬，預(yù)算收入較多的地方可按旬、月、年對(duì)賬;《規(guī)定》規(guī)定按日、月、年與有關(guān)部門對(duì)賬。二是要求不一致。主要表現(xiàn)在發(fā)出對(duì)賬和回收對(duì)賬時(shí)間、對(duì)賬單(報(bào)表)份數(shù)等方面不一致，在月度對(duì)賬上編制的是收入對(duì)賬單還是收入月報(bào)表。還有一個(gè)重要的不同是《辦法》中要求中央預(yù)算收入的對(duì)賬，由中央國庫與財(cái)政部及其派駐各地的財(cái)政監(jiān)察專員辦事機(jī)構(gòu)(以下簡稱專員辦)、國稅部門、海關(guān)以及其他征收中央預(yù)算收入的部門進(jìn)行，支庫、中心支庫和分庫月度和年度對(duì)賬都要抄送專員辦一份;《規(guī)程》只是要求分庫編制中央預(yù)算收入年報(bào)表一式三份蓋章后送財(cái)政部監(jiān)察專員辦或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，財(cái)政部監(jiān)察專員辦或其授權(quán)機(jī)構(gòu)于收到后的3個(gè)工作日內(nèi)核對(duì)簽章完畢，一份留存，兩份退回國庫。國庫收到后，一份留存，一份報(bào)總庫。

2.現(xiàn)行國庫對(duì)賬制度存在的不足之處。一是現(xiàn)行國庫對(duì)賬的制度已不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。有關(guān)國庫對(duì)賬制度的制定對(duì)加強(qiáng)國庫內(nèi)控管理、防范資金風(fēng)險(xiǎn)都起到了指導(dǎo)性作用。但是“辦法”單指預(yù)算收入的對(duì)賬，在對(duì)賬依據(jù)、對(duì)賬原則、對(duì)賬范圍、對(duì)賬方法、對(duì)賬各方的職責(zé)等方面早已不適應(yīng)現(xiàn)代化國庫業(yè)務(wù)日新月異的發(fā)展變化;“規(guī)定”中的對(duì)賬內(nèi)容屬于綱領(lǐng)性的條款，比較抽象，可操作性不強(qiáng);“規(guī)程”中強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算收入的對(duì)賬，其他方面的對(duì)賬則沒有涉及。二是現(xiàn)實(shí)中普遍存在制度執(zhí)行不嚴(yán)的現(xiàn)象，對(duì)賬工作流于形式。國庫業(yè)務(wù)的檢查中，雖然對(duì)賬執(zhí)行情況都是一項(xiàng)重要的、必查的內(nèi)容，但從檢查情況看，無論是國庫還是財(cái)政、征收機(jī)關(guān)都普遍存在對(duì)賬走過場的現(xiàn)象。三是對(duì)于非稅收入缺乏統(tǒng)一的對(duì)賬制度。有些是按月、按年對(duì)賬，有些是按年對(duì)賬。四是對(duì)撥款支出如何對(duì)賬沒有規(guī)定。只是《規(guī)程》中提出了次月3日內(nèi)制作同級(jí)財(cái)政庫款、財(cái)政預(yù)算外存款對(duì)賬單或分戶賬，蓋章后交財(cái)政機(jī)關(guān)，財(cái)政機(jī)關(guān)于收到后的3個(gè)工作日內(nèi)核對(duì)簽章，返回對(duì)賬回單，從字面上理解實(shí)行的是余額對(duì)賬方式，但實(shí)際已發(fā)生的案例中就出現(xiàn)更改撥款憑證、退票不沖賬、重復(fù)列支等手段作案，而月末庫存余額相互一致。五是各地集中支付改革中有關(guān)資金沒有管理規(guī)定。中央有集中支付資金對(duì)賬管理辦法，各地都進(jìn)行了財(cái)政國庫管理制度改革，各地都出臺(tái)一些國庫資金管理辦法，但目前沒有統(tǒng)一的集中支付資金對(duì)賬管理辦法。

3.對(duì)賬過程存在的問題。在實(shí)現(xiàn)了橫向聯(lián)網(wǎng)的地區(qū)，對(duì)賬基本上是手工、電子兩種方式并存。國庫每日將已銷號(hào)、入庫數(shù)據(jù)及報(bào)表傳到橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，各參與聯(lián)網(wǎng)的財(cái)政部門、征收機(jī)關(guān)自行下載，是否及時(shí)取回對(duì)賬數(shù)據(jù)，國庫不能控制;有的征收機(jī)關(guān)(如非稅收入的執(zhí)收單位)則沒有參與橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，這些征收機(jī)關(guān)無法保證及時(shí)與國庫對(duì)賬或?qū)铐?xiàng)是否及時(shí)繳庫進(jìn)行核對(duì);目前預(yù)算收入是按照征收機(jī)關(guān)對(duì)賬，一般情況下征收機(jī)關(guān)主要指的是國稅局、地稅局、海關(guān)、財(cái)政等，其他只負(fù)責(zé)一、二項(xiàng)稅種征收的部門(如礦產(chǎn)資源局負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收)則全部歸為其他征收機(jī)關(guān)，由于此類征收機(jī)關(guān)所征稅種單一、發(fā)生筆數(shù)較少，往往成了對(duì)賬的死角;集中支付業(yè)務(wù)與代理銀行的對(duì)賬沒有統(tǒng)一的對(duì)賬格式，各地只能自行設(shè)計(jì)。

三、完善國庫對(duì)賬工作的對(duì)策建議

1.建立起全面監(jiān)督制約機(jī)制。一是國庫資金的收納、管理和支付應(yīng)形成相互牽制、相互制衡約束機(jī)制。國庫與財(cái)稅部門必須就預(yù)算內(nèi)、外的收、支、退科目余額逐筆核對(duì)，保證國庫、財(cái)政、征收機(jī)關(guān)之間的預(yù)算收支數(shù)字做到完全一致。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)管與部門間的監(jiān)督相結(jié)合，逐步推進(jìn)公共支出信息透明化。二是定期組織舉行聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)財(cái)稅庫之間的協(xié)調(diào)、溝通工作，及時(shí)交流有關(guān)信息，防患于未然。認(rèn)真分析國庫業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的新情況、新問題，研究制定國庫與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)賬，國庫與代理銀行等涵蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)的對(duì)賬制度，制度應(yīng)具有可操作性，如明確對(duì)賬各方的職責(zé)以及對(duì)電子、手工方式對(duì)賬的要求，維護(hù)國庫資金安全與完整。組織財(cái)稅庫行對(duì)易發(fā)案件風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行定期、不定期的聯(lián)合檢查，對(duì)下屬基層國庫、國庫經(jīng)收處、財(cái)政預(yù)算部門、征收機(jī)關(guān)辦理的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，督促其嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法規(guī)、制度，對(duì)不執(zhí)行法規(guī)、制度而造成國庫庫款流失的，要追究直接責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，對(duì)涉及違法犯罪的，要追究其刑事責(zé)任。

2.建立國庫資金電子對(duì)賬系統(tǒng)。依托TIPS系統(tǒng)建立聯(lián)網(wǎng)電子對(duì)賬系統(tǒng)建立國庫資金對(duì)賬平臺(tái)，國庫處理后的各種信息都上傳到對(duì)賬系統(tǒng)，有關(guān)部門按規(guī)定進(jìn)行對(duì)賬。月度和年度后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，有關(guān)部門相應(yīng)人員網(wǎng)上簽署對(duì)賬意見，可以仿照中國人民銀行會(huì)計(jì)電子對(duì)賬系統(tǒng)的方式，并且增加分管領(lǐng)導(dǎo)季度和年度對(duì)賬功能，也可仿照目前面對(duì)面賬方式，并且要求分管領(lǐng)導(dǎo)簽置對(duì)賬結(jié)果，實(shí)行雙方互簽。

3.建立國庫資金立體對(duì)賬體系。國庫對(duì)賬要與各部門內(nèi)部監(jiān)督體系聯(lián)合，一是征管系統(tǒng)與國庫資金電子對(duì)賬系統(tǒng)信息共享，對(duì)預(yù)算收入入庫情況進(jìn)行監(jiān)督，將征收、繳款和入庫納入管理，多方核對(duì);二是支出方面，預(yù)算、支付指令、國庫支付進(jìn)行核對(duì)，也可將部門預(yù)算、人大批準(zhǔn)和實(shí)際執(zhí)行相互進(jìn)行核對(duì);三是對(duì)于非稅收入，可建立非稅收入征管系統(tǒng)，由地方財(cái)政非稅管理部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，并與國庫進(jìn)行對(duì)賬;四是對(duì)于集中支付代理銀行，日終前半小時(shí)將當(dāng)日將支付信息上傳，國庫當(dāng)日及時(shí)核對(duì)，將核對(duì)結(jié)果反饋代理銀行，發(fā)現(xiàn)問題當(dāng)日解決，月末3日內(nèi)、年末5日內(nèi)代理銀行簽發(fā)對(duì)賬單，將月度(年度)集中支付額度對(duì)賬單上傳，財(cái)政國庫部門、國庫支付部門和國庫在3個(gè)工作日進(jìn)行核對(duì)，并簽置對(duì)賬意見上傳;五是對(duì)于各種惠民資金支付，國庫支付后次日將有關(guān)支付信息上傳，有關(guān)管理機(jī)構(gòu)必須次日內(nèi)核對(duì)，并開發(fā)相應(yīng)的核對(duì)應(yīng)用子系統(tǒng)，各自將信息上傳，由系統(tǒng)自動(dòng)完成核對(duì)工作并形成核對(duì)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告;六是為進(jìn)一步完善國庫管理，撥款書、支付憑證和退還書的納入重要空白憑證管理，實(shí)行系統(tǒng)自動(dòng)控制;七是人大、審計(jì)等監(jiān)督部門設(shè)立查詢監(jiān)督窗口，以利于人民代表大會(huì)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算審查和預(yù)算監(jiān)督的職能，以利于審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行事后監(jiān)督。通過以上對(duì)賬體系的建立，形成部門之間監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督共存交錯(cuò)的對(duì)賬體系，共同防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

4.健全國庫資金對(duì)賬管理制度。一是對(duì)賬制度要有瞻前性;要考慮到國家費(fèi)改稅的需要，征收機(jī)關(guān)可能增加，因而制訂本辦法要涵蓋這些可能的征收機(jī)關(guān)，隨著國庫職能的不斷拓展將有更多的國庫資金支付機(jī)構(gòu)，同時(shí)也考慮到業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，將電子對(duì)賬和手工對(duì)賬方式要求都進(jìn)行明確;二是為提高對(duì)賬制度的法律效力，可象《國庫與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)賬辦法》一樣聯(lián)合財(cái)政部、國家稅務(wù)總局制訂《國庫資金對(duì)賬管理辦法》，并由國務(wù)院批復(fù)執(zhí)行，無論征收機(jī)關(guān)和資金支付機(jī)構(gòu)新增都比照此辦法執(zhí)行，增強(qiáng)法律效力;三是統(tǒng)一對(duì)賬方法。國庫資金對(duì)賬實(shí)行按日核對(duì)、按月、按年對(duì)賬，不區(qū)分中央與地方預(yù)算收入，預(yù)算收入按預(yù)算級(jí)次分預(yù)算科目核對(duì)到角分，國庫與征收機(jī)關(guān)對(duì)賬中共享收入在核算上應(yīng)改為每筆分成，以保證與征收機(jī)關(guān)一致，對(duì)于預(yù)算支出則為每筆核對(duì);四是統(tǒng)一對(duì)賬要求，與財(cái)政部門除了核對(duì)支出外，還應(yīng)對(duì)本級(jí)入庫數(shù)進(jìn)行確認(rèn)，月度和年度核對(duì)上，在財(cái)政收入方面財(cái)政部門除核對(duì)本級(jí)財(cái)政收入外，還應(yīng)核對(duì)轄內(nèi)下級(jí)上繳本級(jí)收入數(shù)，有關(guān)征收機(jī)關(guān)必須認(rèn)真核對(duì)應(yīng)繳、已繳資金，嚴(yán)格管理在途資金。

參考文獻(xiàn):

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