關于構建基層央行廉政預警監測機制的探討

摘要:建立科學的廉政預警監測機制，及時全面掌握有關廉政工作信息，對獲取的廉政信息梳理歸納，進行定量定性分析，能夠從中發現存在的漏洞和薄弱環節，正確分析和判斷腐敗行為的苗頭和動向，研究解決問題的相關措施，對反腐敗工作深入開展具有重要意義。本文結合基層央行紀檢監察工作實際，提出了如何構建基層央行廉政預警監測系統基本框架和指標體系的思路，以及進一步提升基層央行廉政預警監測水平的具體建議。

關鍵詞:基層央行;廉政預警監測;機制

中圖分類號:F832.31 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)10-0048-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.10.10

基層央行經過多年反腐敗工作實踐和探索，初步建立和形成了教育防范、制度規范、監督制約、監察懲處、考核測評、廉政預警等六大機制，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮了積極的作用。但是預警監測機制與黨風廉政建設其它機制相比較還處于探索階段，尚未形成一套科學、系統、可行性相統一的工作機制，事前發現、預防在先的作用還沒有得到應有的發揮。因此，如何構建適合基層央行實際的廉政預警監測指標體系，建立完善基層央行廉政預警監測機制，是當前亟需研究解決的一個重要課題。

一、建立基層央行廉政預警監測機制的意義

(一)構建預警監測機制是反腐敗工作深入開展的現實需要

人民銀行系統反腐敗工作始終堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，在嚴厲懲治腐敗的同時，把事前預防作為工作的重點，進行了許多有益的探索與實踐，取得了顯著成效。廣大干部尤其是各級領導干部廉潔自律的意識明顯增強，系統內違法違紀案件總量呈逐年下降趨勢，腐敗現象得到有效遏制。但違法違紀案件在一些部門和環節仍時有發生，預防腐敗的體系建設仍有待進一步加強與完善。建立科學的廉政預警監測機制，及時全面掌握有關廉政工作信息，對獲取的廉政信息梳理歸納，進行定量定性分析，能夠從中發現存在的漏洞和薄弱環節，正確分析和判斷腐敗行為的苗頭和動向，并針對不同時期出現的新情況、新問題，及時調整工作重點，研究制定解決問題的相關措施，不斷完善機制和制度，做到關口前移，防范在先，把腐敗現象遏制在萌芽狀態，有效推動反腐倡廉建設工作深入開展。

(二)構建預警監測機制是把握反腐敗工作規律性的必然要求

縱觀多年來腐敗行為發生的特點和規律，如果只注重懲治而忽視預防、只注重治標而忽視治本，一些違紀違法問題就可能查而再來、糾而復生，甚至出現查不勝查的情況。反腐敗工作實踐證明，只有抓好預防監測，及時分析腐敗行為發生發展的特點、原因和防治對策，掌握腐敗案件發生的特點和規律，從源頭上鏟除腐敗滋生蔓延的土壤，才能鞏固和發展反腐敗取得的成果。當前，隨著金融體制改革發展的不斷深入，迫切要求不斷加大預防腐敗的力度。為此，人民銀行總行制定一系列建立健全懲治和預防腐敗體系規定，明確要求各級行要建立健全科學的評估預警機制，提高反腐敗預警能力，努力從源頭上遏制和減少腐敗現象的發生。

(三)構建預警監測機制是提高反腐敗預見性的客觀需求

預警機制作為一種“防患未然”的有效手段，目前已在多個領域得到廣泛應用。如防災、突發事件、社會公共安全等預警機制的應用，有效增強了人們對各類風險的預見性，提高了抵御風險的能力，避免了危機的進一步擴大和再一次發生。增強預警預判能力，正確分析與判斷黨風廉政建設和反腐敗斗爭的形勢，是加大預防腐敗力度的重要基礎，是提高反腐敗預見性的客觀要求。在反腐敗工作中引入預警監測機制，目的就是多渠道、全方位地收集與反腐倡廉工作有關的信息資料，并根據掌握的信息進行深入的分析研究，動態剖析腐敗行為的類型、形式、手法和發生環節，及時準確地預測出一段時間內黨風民情的動向，從而為廉政教育、制度防范、加強管理和強化監督提供完整準確的決策依據，提高反腐倡廉工作的科學性、前瞻性和主動性。

(四)構建預警監測機制是有效預防腐敗的重要保證

誘發腐敗行為的因素多種多樣，既有內因，也有外因，包括權力因素、腐敗動機和腐敗機會，而這些因素又始終處在動態發展變化之中，這就決定了對腐敗行為的發現和預防都絕非易事。全面把握誘發腐敗行為的各種因素，多渠道搜集相關信息，是有效預防腐敗的前提，對于增強預防工作的針對性，做到有的放矢發揮著重要的作用。從近年來人民銀行系統查辦案件的情況看，預測能力不強、預警信息的反饋相對滯后的問題仍然存在，有相當一部分案件的線索并沒有被掌握，直至案發后才被發覺，造成了工作的被動。有的問題已在某一區域、某一環節有所暴露，卻因為是個別現象而沒有引起應有的重視。產生這些問題的原因就在于，目前我們仍缺乏有效的反腐敗預警機制，還不具備對分散的信息進行科學評估的能力[1]。

二、基層央行建立廉政預警監測機制的難點

一是從基層央行職責看，相關部門分別承擔執行貨幣政策、經理國庫、支付清算、貨幣發行與回籠、外匯管理、內部管理與黨建工作，各部門職責不盡相同，工作內容的多樣性為建立廉政預警監測機制帶來客觀上困難，難以統一標準。

二是建立廉政預警監測機制工作處于初創階段，沒有現成的一整套科學、規范的統一模式，因此需要有條件的基層央行紀檢監察部門勇于創新，主動探索。

三是基層央行各單位及部門領導對這項工作重要性的認識水平存在差異，重視程度不同，給紀檢監察部門建立廉政預警監測機制帶來一定的難度。

四是廉政預警監測機制具有分析預測功能，對獲取的廉政信息要作出科學的分析和綜合評價，這就需要合理設計一些指標體系。但目前廉政預警指標體系的設計沒有統一的可參考依據，如何將這些指標定量轉化成具體的分值進行分析評估，形成操作性較強的考評結果，需要基層央行紀檢監察部門認真的摸索和嘗試。

五是限于基層央行紀檢監察部門人員自身綜合業務水平，在認識的層次和主動性方面也不盡一致，建立這樣一個復雜的系統工程，還需要科技、內審、人事等部門的配合和支持，這也是影響建立健全預警監測機制的因素[2]。

三、基層央行廉政預警監測系統構建的基本框架和指標體系

(一)基層央行廉政預警監測系統構建的基本框架

預警監測系統實質上是一種及時采取措施防止問題發生的前饋控制信息管理系統。因此，基層央行的反腐倡廉廉政預警監測系統應以規章制度和工作流程為依托，以科學嚴謹的調查研究和分析預測為依據，以完善而有效的預警保障措施為手段，由信息收集系統、監測分析系統、預警反饋系統等三個子系統組成的綜合性系統工程(見圖1)。

1.信息收集系統。信息收集是啟動預警機制的基礎環節，主要采集反映黨風廉政建設中存在的問題和可能發生的問題，具體內容為:紀檢監察、組織部門、辦公室等受理群眾舉報、投訴情況;案件查處情況;各類檢查發現的問題;貨幣政策出臺前后社會輿論反映;干部職工對反腐倡廉宣傳教育工作、制度建設工作、監督制約工作、懲處工作的滿意程度;職務犯罪及部門和行業不正之風的新情況、新特點;履行職責過程中涉及反腐倡廉方面的苗頭性、傾向性問題的反映等等?？梢杂杉o檢監察、人事、內審、事后監督、辦公室等部門共同組建一支兼職的監測隊伍，由紀檢監察部門負責匯總整理，通過如下途徑和渠道廣泛收集相關廉政信息:一是從各類檢查發現的問題取得，如季度風險檢查評估、執法監察、內部審計、專項業務檢查等等;二是每季度從紀檢監察、內審、人事、事后監督等部門獲取定期分析報告，通過建立廉政信息庫，將領導干部個人有關事項、落實黨風廉政建設責任制情況，任期經濟責任審計情況、廉潔從政情況以及被信訪舉報等情況納入廉政信息庫;三是掌握職工對反腐倡廉的意見和建議，及時了解干部職工關心的熱點問題，深入基層實地調查;四是建立基層央行反腐敗預情直報點，通過在各級紀檢監察部門建立廉情民意直報點，設立舉報電話和信箱，及時收集反腐敗方面苗頭性、傾向性問題及損害職工利益等方面的問題，發揮信息前哨的作用;五是聘請外部廉政輿情觀察員收集相關信息，可以利用聘請的糾風和行風建設監督員兼任廉政輿情觀察員，及時將基層央行行業作風、依法行政方面出現的問題予以反饋，建言獻策;六是通過年終考核工作，匯總各單位(部門)的整體情況，綜合評估。

2.監測分析系統。由紀檢監察部門對反映廉政建設的相關信息進行綜合分析，提交廉政預警監測分析報告，針對出現的新情況、新問題，做到早發現、早報告、早處理，為廉政建設、制度防范、強化監督和管理決策等提供準確完整的參考依據。具體內容為:一是建立和完善重大信訪事項分析報告制度，及時準確地掌握黨員干部在黨風廉政建設方面存在的苗頭性、傾向性問題，做到早發現、早提醒、早預防、早糾正。重點做好初信、初訪苗頭性問題的排查分析，加強對重復信訪、越級信訪的專題性分析監測;二是強化對個案、類案與案件綜合分析，對典型案件進行深入剖析，查找主客觀原因和體制機制制度上存在的漏洞和薄弱環節，從中發現違紀違法案件發生發展的特點和規律，并提出對策建議;三是加強廉情民意綜合分析，及時了解干部職工對黨風廉政建設和反腐敗斗爭狀況的意見和看法，掌握職工關心的熱點問題，及時分析反腐敗斗爭各項措施的落實情況、達到的效果，提出改進意見和建議，對預警監測體系實施的有效性進行評估;四是召開相關部門聯席會，定期組織召開由紀檢監察、組織人事、內審、事后監督、辦公室、宣傳群工、工會等部門負責人參加的聯席會議，重點加強反腐倡廉重點、難點、熱點問題的研究，提出針對性的意見建議，為綜合分析廉政預警指標體系提供可靠的信息支撐。

3.預警反饋系統。預警反饋是預警機制的關鍵環節，直接影響著預警機制的作用和成效。紀檢監察部門在預警信息分析得出結論的基礎上，按照行為發生的性質、頻率及可能造成的后果進行分別處理。若分析得出的結論在廉政狀態，可結合處室、縣市支行季度考評予以表揚獎勵。若分析得出的結論有可能出現不廉潔行為，處于警戒狀態的，需要立即實施預警，采取廉政教育等方式，涉及干部個人問題的可開展針對性的學習教育、采取提醒談話或調整崗位等措施，給予告誡和勸勉;涉及某一部門(單位)的黨風廉政建設問題的，對處室或單位主要負責人進行廉政談話，督促其限時整改。若分析得出的結論表明已經出現不廉潔行為，但情節輕微，尚未構成違法違規，處于危險狀態，首先由紀檢監察、內審、人事部門進行調查核實，一經查實立即警示糾錯，采取對責任人進行誡勉談話、通報批評等教育方式，不僅要限期整改，更要達到舉一反三，教育廣大干部職工的目的[3]。

(二)基層央行廉政預警監測系統指標體系的構成及其考評

從圖1可看出，廉政預警監測系統指標體系處于廉政預警監測系統的中樞位置。實際上，廉政預警監測系統指標體系也是基層央行廉政預警監測系統化、數量化和科學化的重要組成部分。廉政預警監測系統指標體系可供選擇的指標很多，但如何才能使這些指標成為完善基層央行廉政制度建設及反腐倡廉的參數，指標本身的選取和設定就顯得尤為重要。根據評價對象的不同，本文從“組織機構”和“領導干部”兩個視角對基層央行廉政預警系統指標體系進行設計。

1.基層央行組織機構廉政預警監測系統指標體系的構成及其考評。借鑒國內外學者的最新研究成果以及各地、各部門、各行業的具體實踐，結合當前我國反腐倡廉工作的最新進展，在擴展1994年南開大學課題組廉政建設綜合指數①的基礎上，從腐敗發生學的角度出發構建基層央行組織機構廉政預警監測系統指標體系。該指標體系具體包括:一級指標3項，主要從評價標準的角度設置為制度指標、行為指標和效果指標，并將評價標準分類為10項二級指標體系，在此基礎上將二級指標繼續細化為科學可行、易于評價的30項三級指標(見表1)。

基層央行組織機構廉政預警監測系統指標體系的考評可采用百分制，根據考評結果得分X按“無風險”(X≥85分)、“需要關注風險”(70≤X<85分)和“嚴重風險”(X<70分)三個等級來表示風險程度。評分主要采取兩極加減分法，即以基準分85分為準，“無風險”的分值在85分以上，可在基準分的基礎上按相應的指標分值進行加分;“需要關注風險”和“嚴重風險”則在基準分的基礎上按相應的指標分值進行減分。其中，“無風險”可以被認為是“廉政狀態”;“需要關注風險”處于“警戒狀態”;“嚴重風險”則被認為是“危險狀態”。

2.基層央行領導干部廉政預警監測系統指標體系的構成及其考評?；鶎友胄蓄I導干部廉政預警系統指標體系，核心是將領導干部“廉潔指數”評價指標設定為“個人認知”、“民主評議”和“客觀評價”三個一級指標(見表2)。其中，“個人認知”指標是一名領導干部達到廉潔自律所必須具備的最基本的內在素質;“民主評議”指標信息由紀委通過組織集中測評的方式進行采集;“客觀評價”主要是上級組織通過監督檢查某些直接或間接影響領導干部廉潔性的廉政信息進行量化評分。三個一級指標下設10個二級指標，分別涉及領導干部廉政文化認同、職業發展信心、自我評價、干群關系、民主測評、廉政信息填報、個人被舉報情況、親屬被查處情況、生活奢華程度和遵紀守法情況等諸方面的信息。

同樣，基層央行領導干部廉政預警監測系統指標體系的考評也可采用百分制，根據考評結果得分X按“無風險”(X≥85分)、“需要關注風險”(70≤X<85分)和“嚴重風險”(X<70分)三個等級來表示風險程度。評分主要采取兩極加減分法，即以基準分85分為準，“無風險”的分值在85分以上，可在基準分的基礎上按相應的指標分值進行加分;“需要關注風險”和“嚴重風險”則在基準分的基礎上按相應的指標分值進行減分。其中，“無風險”可以被認為是“廉政狀態”;“需要關注風險”處于“警戒狀態”;“嚴重風險”則被認為是“危險狀態”。

四、提升基層央行廉政預警監測水平的相關建議

(一)以制度作保障，確保廉政預警機制正常有序運轉

1.組織保障。由紀檢監察部門牽頭，主要負責預警機制運行的組織領導和協調工作，廉情信息的收集、整理工作，廉情預警的發出和反饋監督落實工作。內審、人事、事后監督等相關部門參與預警監測相關工作，主要負責預警信息的采集、報送和情況反饋工作，從而形成整體聯動的預警網絡。

2.制度保障。預警機制建立后，還須有相關的制度與之相配套才能正常運轉發揮作用。一是建立廉情信息收集匯總制度，一般每季度由紀檢監察部門收集一次廉情信息;二是建立黨風廉政建設形勢分析制度，一般每季度召開一次黨風廉政建設形勢分析會;三是建立預警通報制度，根據黨風廉政建設形勢和特點，及時向所屬黨員干部通報廉情信息和注意的事項;四是建立黨風廉政建設反饋制度，主要是由相關單位(部門)反饋有關黨風廉政建設措施的落實和整改情況。

3.程序保障。一是啟動預警機制。紀檢監察部門應協同各職能部門，需啟動預警機制加以防范的，應立即向單位黨委(黨組)報告情況，實施預警保障，防范制止違法、違紀和違規行為的發生。二是啟動保障機制。需實施保障措施的，由單位紀檢監察部門監督實施。三是反饋落實情況。預警保障措施實施結束后，實施部門應將實施過程、結果及下步工作打算等情況及時報送紀檢監察部門備案。紀檢監察部門應及時將預警保障制度落實情況向單位黨委(黨組)匯報。四是健全個人廉政檔案。為加強對各級領導班子的監督力度，實行廉政情況報告制度。每年年初，單位領導班子成員和部門負責人應將上年度個人廉潔自律情況書面報告，存入個人廉政檔案。

(二)建立完善廉政預警監測系統指標體系

基層央行應根據黨風廉政建設的實際，與時俱進，探索建立完善廉政預警監測系統指標體系。有條件的地區可在內聯網開發具有廉政信息收集匯總和預警功能的軟件，定期收集和生成廉政預警監測與考評的相關圖表。紀檢監察部門對獲取的信息梳理歸納，進行定量定性分析，及時發現存在的漏洞和薄弱環節，正確分析和判斷腐敗行為的苗頭和動向，科學預測反腐敗工作形勢。通過指標分析，本著針對性原則，做到具體問題具體分析，嚴格區分問題的普遍性與特殊性，主觀性與客觀性，防止絕對化和一刀切。對共性的問題抓重點、抓關鍵，標本兼治，綜合治理。對個性的問題有的放矢，對癥下藥。把強化監督與營造干事、創新的寬松環境相結合，注重綜合效果。

(三)深入宣傳發動，營造全員參與的氛圍

構建廉政預警監測機制，主要依靠廣大群眾多渠道、全方位監督和檢舉各級領導干部的自律情況，只有全員參與，才能更好地發揮這一機制的作用。因此，要針目前仍有部分職工存在舉報的戒備心理現象進行深入宣傳和發動，消除舉報人的顧慮，保護舉報權不受侵害。同時建立相應的約束機制，對惡意、虛假舉報行為給予嚴肅處理，切實維護各級領導干部的形象不受損害。

參考文獻:

[1]張奎.對建立推廣基層央行廉情預警機制的思考[J].中國人民銀行內部調研資料.2010.

[2]中國人民銀行毫州中支調研課題組.基層央行建立腐敗預警和監測機制的難點與對策[J].中國人民銀行內部調研資料.2010.

[3]中國人民銀行連云港中支紀委課題組.基層央行可能產生的腐敗問題預警和監測機制研究[J].中國人民銀行內部調研資料.2010.

Discussion on the Construction of the People's Bank grass-roots level early

warning and monitoring mechanisms for the Independent Commission Agains

HUANG Liang-mou， XU Dao-shun， LIU Fang

(The People's Bank of China Haikou Central Sub-Branch，Haikou 570105，China)

Abstract:Establishing a scientific mechanism for early warning and monitoring on honest governance， completely acquiring related honest governance working information， arrang and conclude them， carrying on the quantitative and qualitative analysis and finding the loopholes and weak links in them， analysising and determine the correct signs and trends of corruption， is of great importance in the anti-corruption work in depth. Based on actual conditions in the discipline inspection and supervision work in basic central bank， this paper puts forward the ideas of how to construct the framework and index system of warning and monitoring on honest governance， and provides the suggestions on promoting the level of warning and monitoring on honest governace in basic central bank.

Key words:Basic central bank;Warning and monitoring on honest governance;mechanism