我國政策性金融轉型研究綜述

摘要:政策性金融在我國作為新興的邊緣學科，國內現有的文獻不多，系統的研究更少，其理論研究尚處于不成熟階段，許多問題如對政策性金融的界定和轉型仍處于探討與爭論之中。本文對國內學者關于政策性金融的界定、與開發性金融、商業性金融的關系、轉型等方面的研究進行綜述，希望能為國內專家學者對我國政策性金融的轉型進行進一步的深入研究以及決策者制定有關政策提供參考。

關鍵詞:政策性金融;轉型;研究綜述

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A厭文章編號:1003-9031(2010)10-0004-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.10.01

我國政策性銀行自1994年成立以來，在社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中積極承擔了增強宏觀調控、實現政府發展戰略目標、促進國有專業銀行商業化改革等多重使命，其鮮明的性質和獨特的地位在國民經濟中起到了非常重要的作用。然而目前政策性銀行的經營環境已經發生變化，且隨著經濟結構調整和金融體制改革的進一步深化，給政策性金融帶來了一些新情況、新問題，由此引發了關于政策性金融應不應該轉型、如何轉型等問題的探討和爭論。本文認為，歸根結底在于其理論研究不成熟，概念、功能界定不清楚等。因此，本文對國內學者關于政策性金融的界定、與開發性金融、商業性金融的關系、轉型等方面的研究進行綜述，希望能為國內專家學者對我國政策性金融的轉型進行進一步的深入研究以及決策者制定有關政策提供參考。

一、政策性金融的界定

(一)政策性金融的概念

國際上對政策性金融沒有一個統一的稱謂，綜合大概有國家金融、政府金融、制度金融、特殊金融、開發性金融、財政投融資等幾種。而在國內已統稱為“政策性金融”。國內學者在總結國內外政策性金融理論與實踐的基礎上，對政策性金融給出了不同的定義，概括起來有以下幾種觀點。

第一種觀點認為，政策性金融是一種行為。謝汪送(1998)認為政策性金融是一個國家或地區在一定時期內為貫徹國家產業政策，實現宏觀經濟目標及社會政治需要而規定的具有特殊政策意義的金融行為[1]。白欽先、譚慶華(2006)從與商業性對稱的角度來定義政策性金融，是指在一國政府的支持和鼓勵下，以國家信用為基礎，嚴格按照國家規定的范圍和對象，以優惠的存貸款利率或條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經濟和社會發展政策而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規范性意義上的政策性貸款、一切帶有特定政策性意向的存款(如住房儲蓄、社會保障保險存款)、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼、債權重組、外匯儲備投資等一系列特殊性資金融通行為活動的總稱[2]。阮紅新(2006)認為政策性金融是在一國政府支持下以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍和經營對象，直接或間接貫徹國家特定的經濟和社會發展政策而進行的特殊性資金融通行為[3]。張朝方、武海峰(2007)將政策性金融定義為在市場經濟條件下，社會主體尤其是政府為了彌補市場的缺陷，即“市場失靈”，以國家信用為基礎、國家作為融資主體運用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經濟與社會發展戰略而進行的特殊的資金融資行為[4]。

第二種觀點認為，政策性金融是一種活動。馬建民、李正奇、周倩(1997)認為政策性金融是指一個國家或地區的政黨或政府，為實現一定歷史時期的政治目標和社會經濟政策所采取的一系列指令性金融活動的總和[5]。曾康霖(2004)認為，政策性金融相對于商業性金融而言，一般是指由政府的政策導向按政府的意圖進行的融資活動，其實質是政府對金融活動的干預[6]。楊濤(2004)認為政策性金融是指在政府支持下成立，在法律規定的特定范圍內開展業務，不單純以追求盈利為目的，旨在促進國家經濟發展和社會進步的特殊金融機構的金融活動[7]。

第三種觀點認為，政策性金融是一種手段。瞿強(2000)將其定義為后發展中國家為了實現一定的政策目標而采取的手段，它主要通過建立政府銀行或對銀行體系的直接干預，以比市場或商業金融更優惠的條件，為特定的最終需求者提供中長期信用[8]。

第四種觀點認為，政策性金融是一種制度或制度安排。龔明華(2003)認為政策性金融是指政府金融機構充當金融中介，以比民間金融機構更低的利率向特定產業實施傾斜式融資的金融制度[9]。王華(2008)認為政策性金融是為配合國家特定的經濟與社會發展戰略而進行的資金融通行為，以政策性和優惠性為特征，服務于國家特定的產業政策和社會發展目標，因而承擔著政府賦予的特殊的經濟和金融職能，不同于一般意義上的金融中介機構，其是一種基于戰略高度的金融制度安排[10]。

第五種觀點認為，政策性金融體現一種關系。余汪順(2001)認為，政策性金融是指政策性金融機構依據國家有關政策從事的資金配置活動等經營行為及其金融活動所體現的關系[11]。

第六種觀點認為，政策性金融就是不以營利為宗旨的金融。譚建學、袁益富、陳學建(1997)，臧明儀(2006)認為政策性金融是以貫徹政府政策意圖，落實國家產業政策和區域發展戰略等宏觀調節措施為目的，不以盈利為宗旨的金融[12-13]。

第七種觀點認為，政策性金融是一種金融形式。詹向陽(2006)認為政策性金融指的就是政府根據公共建設需要和產業調整的需要，特別是根據工業化過程中基礎建設、公共項目建設和“市場失靈”領域的建設需要，以政府手段占有或集中部分資金資源進行配置的金融形式[14]。

另外，王偉、白欽先(2009)重新對政策性金融給以界定，認為政策性金融是在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配置的社會合理性為最大目標，以政府政策性扶植的強位弱勢產業、強位弱勢地區、強位弱勢領域、強位弱勢群體為金融支持對象，以優惠的存貸利率或信貸、保險(擔保)的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規范下實行的一種特殊性資金融通行為和制度安排。所謂“強位”是指關系到國計民生、需要政策性金融扶植的產業、地區、領域和群體，在世界各國或地區經濟和社會發展中具特殊戰略性的重要地位;所謂“弱勢”，是指這些政策性融資對象由于自身的、歷史的和自然的以及特殊時期的特殊原因，造成其在市場經濟條件下，在激烈的市場競爭中始終處于劣勢和特別弱勢的狀態[15]。筆者認為這個定義最為準確和全面，較完整的揭示了政策性金融的內涵和本質。

(二)政策性金融的功能

王曙光(2003)認為政策性金融具有直接扶持和推動功能、誘導性功能、“逆選擇”功能、社會穩定功能等[16]。黃河靜(2003)認為政策性金融不以盈利或利潤最大化為經營目標的特點決定了它有著不同于商業性金融的功能，即政策性功能、誘導性功能、區域經濟梯度整合功能、補充性功能等[17]。龔明華(2003)將政策性金融的功能分為四個方面:促進重點產業和新興產業的發展、產生誘導效果、強化民間金融機構的競爭能力、對民間金融機構的補充等[9]。楊濤(2004)認為政策性金融的特殊功能具體體現在六個方面:支持農業發展、支持基礎設施建設、影響國家進出口業務、支持中小企業發展、增進社會福利水平、優化經濟結構等[7]。白欽先、譚慶華(2006)對政策性金融的功能歸納最為全面，具體見圖1[2]。

二、政策性金融與開發性金融和商業性金融之間的關系

(一)政策性金融與開發性金融的關系

第一種觀點認為，政策性金融是開發性金融的初級階段，開發性金融是政策性金融的高級階段或是其重要組成部分。杜曉力(2006)認為開發性銀行是介于傳統政策性銀行與商業性銀行之間的一種新型的政策性銀行組織形式。開發性金融的存在基礎和運行機理仍然離不開政策性金融本質，它并不是一種獨立的、與政策性金融和商業性金融并行的形態，而是政策性金融的一個組成部分、一個發展階段、一個相對高級的形式[18]。李揚(2006)[19]，羅學東(2007)[20]等認為，開發性金融是政策性金融的重要組成部分之一。他們認為，一個完備的政策性金融體系應當包括開發性金融、支持性金融(從事進出口、中小企業發展等融資)、補償性金融(從事農業和農村部門發展融資)和福利性金融四個組成部分，其中，開發性金融是政策性金融的主要構成部分。張朝方、武海峰(2007)認為，開發性金融是商業性金融和政策性金融的融合，是政策性金融在引入市場運作原理下新的發展階段，政策性金融是開發性金融的基礎階段[4]。

第二種觀點認為，政策性金融與開發性金融之間沒有必然的關系。張令騫(2009)認為，新開發性金融是一種臨時性、過渡性的金融制度安排，是中國開發性金融在政策性金融定義域內無法突圍、在商業性金融領域內與其身份格格不入的情況下，有意淡化其金融性質，模糊其業務界限，采取“兩棲”經營模式下搪塞社會對其詬病的一項制度“發明”，本身難以自圓其說，因而是反科學的虛擬金融[21]。

第三種觀點認為，開發性金融就是政策性金融。夏斌(2007)認為開發性金融就是政策性金融，二者是同一事物的兩個不同稱謂[22]。

第四種觀點認為，政策性金融與開發性金融有著本質上的區別，是兩個不同的概念。王偉(2006)認為開發性政策金融是政策性金融的主體部分，但開發性金融與政策性金融卻有本質上的區別，是兩個不同的概念。政策性金融從外延上包括開發性政策金融、農業(農村)政策性金融、進出口政策性金融等多種類型;開發性金融從外延上則包括開發性政策性金融和開發性商業性金融兩大類。開發性金融與政策性金融的交集即為開發性政策性金融。從某種意義上說，開發性金融理論是政策性金融理論的深化和發展，但不能由此得出“政策性金融只是開發性金融的一個初級階段”這種混淆概念的錯誤結論，也不能說開發性金融是政策性金融的組成部分[23]。

(二)政策性金融與商業性金融的關系

在政策性金融與商業性金融的關系方面基本沒有什么爭議。張令騫(2009)[21]，白欽先、劍眉(2005)[24]等認為政策性金融與商業性金融是一個民族國家和經濟體經濟與社會發展穩定中，完整的金融統一體中不可或缺的兩翼，二者相互對稱，彼此平行、并列，是相互補充的，是平等協調合作的伙伴而非對立的或從屬的或竟爭的對手。

三、政策性金融的轉型

對于我國政策性銀行轉型的討論始于2000年。學術界對此進行了大量的討論，歸納起來主要有以下幾種觀點。

第一種觀點認為，我國的市場機制尚未成熟，還存在一定的市場缺失或市場機制不能有效地發揮其作用，因而政策性金融要堅持政策性為主的方向，在實現政策性金融“六個協調均衡”基礎上，建立健全政策性金融運作機制，明確其業務范圍和業務重點，實現政策性金融的可持續發展。白欽先、王偉(2005)認為不應消弱甚至摒棄政策性金融，正確的態度是努力探尋和確立政策性金融與商業性金融的最佳結合點，實現二者合作博弈下的正向合作均衡，并以法的形式予以確立合作的規則，使其各自的功能發揮達到帕累托最優[25]。胡學好(2006)認為，我國政策性金融體系與業務還不能完全適應經濟體制和經濟結構發展變化的要求，部分傳統政策性業務受到挑戰，新的政策性金融領域有待逐步開拓，提出建立完備的政策性金融體系的主張[26]。詹向陽(2006)認為，就目前和今后一個時期而言，政策性金融還有存在的必要，我國政策性銀行還應以政策性為主，同時政策性銀行轉型一定要注意避免加劇金融機構和銀行的“同構性”問題[14]。程建偉(2006)認為，政策性金融作為金融體系一個十分重要的組成部分，市場化應是政策性金融機構改革的取向，但這種市場化是在一定的政策性任務約束下的市場化，要堅持政策性為前提[27]。杜曉力(2006)認為，現階段我國政策性銀行轉型應以“保證其在可持續發展的基礎上能夠充分發揮其職能”為主，而不以過分強調追求自身經濟效益和市場業績為主[18]。王學人(2007)認為應當明確轉型的目標是為了促進經濟的發展和社會的進步，而非簡單的追隨“金融自由化”潮流來限制或取消政策性金融，我國現階段政策性金融依然發揮很大作用[28]。夏斌(2007)認為仍然需要政策性銀行來彌補市場的不足和制度的缺陷，在相當長一個時期會不斷出現新“市場不足”，需要有體現政府戰略意圖的金融業務載體[22]。王華(2008)認為對于我國而言，政策性金融改革所應解決的真正問題是:為了更有效地實現既定的政策性目標與任務，如何根據內外部環境的變化，對政策性金融機構的發展方向、經營模式、體制機制、業務范圍等進行戰略性調整，增強內部活力以更好地發揮其作用和功能的問題[10]。

第二種觀點認為，政策性銀行的目標有兩類，即商業性目標和政策性目標，可以考慮讓政策性銀行進入商業化業務領域，或直接進行商業化轉型。王威、樊增強(2006)認為需堅持“政策性投資，商業化運作”的改革模式，但完全商業化是我國國有商業銀行當前的目標，政策性銀行必須關注政策性職能和發揮空間，適應發展的要求進行職責和功能的相應調整[29]。陳雁媛、鐘賢君(2008)認為，我國政策性銀行商業化改革是順應市場經濟的要求，是實現政策性銀行自負盈虧，獨立經營的需要[30]。

第三種觀點認為，政策性銀行應向綜合開發性金融轉型，兼顧政策性銀行和商業性銀行的利益。張濤(2005)認為政策性金融機構只著眼于社會利益，不追求自身業績，強調政府的財政性補貼;而綜合性開發金融機構更多的強調商業原則，通過制度建設、市場建設保持經營可持續發展，在此基礎上實現政府目標。隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷進步，傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成。三家政策性銀行轉型應轉型為綜合性開發金融機構[31]。周小川(2005)認為，目前我國政策性銀行的發展進入了一個新階段，為適應新形勢，傳統的政策性銀行要轉變成符合市場經濟需要的、財務上可持續的、具有一定競爭性的開發性金融機構[32]。姚中民(2006)認為將國家開發銀行定位為國家開發銀行是直屬國務院領導的法定開發性金融機構[33]。楊元杰(2006)認為政策性金融向商業化轉型短期內并不可行，而應向綜合性開發金融機構轉型，使政策性金融機構同時開展政策性金融和商業性金融服務[34]。伍旭川(2006)認為政策性金融急需向開發性方向轉型，政策性銀行轉型為開發性金融機構，有利于自身可持續發展，配合“經濟外交”并支持企業“走出去” [35]。刑會強(2007)認為將有必要存在的政策性銀行需要轉型為開發性金融機構，讓其既做政策性業務又做商業性業務，政府既給予其補貼和信用支持，又允許其通過市場業績彌補一部分虧損，這是一種比較現實的選擇[36]。

第四種觀點認為，在政策性轉型問題上不能搞“一刀切”，因為我國的政策性銀行雖然同為政策性金融機構，但實際的作用和承擔的任務、服務的對象各不相同，而且其業務范圍隨著不同時期和階段經濟金融運行環境的變化和政府政策的調整隨時進行動態調整。因此各個政策性金融機構應具體問題具體分析，根據其自身的作用、服務的對象、不同的業務領域，有區別的進行改革、完善和轉型。持這種觀點的國內學者有王偉(2006)[37]，蔡華相、胡敏(2006)[38]，朱元樑(2008)[39]等。

四、結論

綜上所述，之所以在政策性金融的界定、與開發性金融和商業性金融的關系以及政策性金融轉型等問題出現各種不同的觀點，本文認為，主要是因為沒有對政策性金融有一個明確的界定。就政策性金融轉型問題而言，本文比較認同第四種觀點，而其他三種都具有一定的偏面性，也不符合我國的實際情況。原因如下:第一，政策性金融強調政策性雖然有利于貫徹其政策目標，但卻難以解決政策性金融機構經營虧損的難題。第二，對政策性金融而言，進入商業化業務領域有利于增加其盈利，改善其經營業績，但這種模式不符合我國國情:一是政策性金融機構全面商業化的時機尚未成熟。國際政策性金融的商業化、市場化轉型都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發達的基礎上的;二是政策性金融業務全面商業化的時機尚未成熟。政策性金融業務涉及的通常是商業金融難以自發解決的領域，很大一部分是市場失靈領域，而從我國實際來看，包括農業發展在內的很多領域還需要大量以非盈利、甚至虧損目標的金融資源投入，同時政策性金融市場化也缺乏依靠市場商業化運行的成功模式。因此脫離專門政策性金融機構，全面實行業務市場化是不現實的。第三，我國的政策性銀行雖然同為政策性金融機構，但其實際的作用和承擔的任務、服務的對象各不相同，而且其業務范圍隨著不同時期和階段經濟金融運行環境的變化和政府政策的調整隨時進行動態調整。

本文認為，各個政策性金融機構應具體問題具體分析，根據其自身的作用、服務的對象、不同的業務領域，借鑒和順應世界各國政策性銀行改革發展的潮流和趨勢，同時更要結合中國的實際和金融生態環境的現實因素，切實走出一條具有中國特色的政策性金融可持續發展之路。

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