獨(dú)立學(xué)院發(fā)展中存在的法律問題探析

獨(dú)立學(xué)院是我國(guó)民辦高等教育的重要組成部分，在我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程中發(fā)揮著巨大作用，已成為我國(guó)高等教育的重要生力軍。但獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展過程中卻存在著一些法律問題，嚴(yán)重影響了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。

一、法律地位問題

1.現(xiàn)有法律文件的效力等級(jí)明顯偏低。目前《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等均未對(duì)獨(dú)立學(xué)院作出直接規(guī)定，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的調(diào)整也屬于間接調(diào)整。教育部2008年2月頒布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(以下稱“26號(hào)令”)雖是直接針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范性文件，但僅是教育部的規(guī)章。獨(dú)立學(xué)院規(guī)范性法律文件的效力等級(jí)偏低已是當(dāng)前亟待解決的問題之一。

2.獨(dú)立學(xué)院法律規(guī)范內(nèi)容不健全。“26號(hào)令”對(duì)于獨(dú)立學(xué)院是否可以取得合理回報(bào)及如何取得合理回報(bào)問題只字未提。大多數(shù)投資者盯著獨(dú)立學(xué)院這塊“大蛋糕”，除了看中高等教育市場(chǎng)的發(fā)展前景，更看中投資獨(dú)立學(xué)院所能獲得的豐厚利潤(rùn)，有的獨(dú)立學(xué)院舉辦方與投資方的毛利可達(dá)60%。而國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門卻至今沒有對(duì)取得合理回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行明確規(guī)定，這就使母體高校和出資者可以利用法律空白牟取不當(dāng)利益，損害獨(dú)立學(xué)院的利益，從而影響?yīng)毩W(xué)院的健康發(fā)展。

3.法人地位不明確，“公”“民”界定牽強(qiáng)附會(huì)。現(xiàn)實(shí)中，具有獨(dú)立法人地位、能夠獨(dú)立承擔(dān)權(quán)利和義務(wù)的獨(dú)立學(xué)院寥寥無(wú)幾，大部分獨(dú)立學(xué)院都受舉辦高校或出資者的“挾持”和左右。獨(dú)立學(xué)院的所有制比較復(fù)雜，有的是完全國(guó)有型，有的是混合所有制型。獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)多元性和資金來(lái)源的復(fù)雜性使它很難用“民辦”性質(zhì)來(lái)定位。

4.獨(dú)立學(xué)院法人屬性不明確。從獨(dú)立學(xué)院的實(shí)際情況和現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看，獨(dú)立學(xué)院既不是按所有制劃分的企業(yè)法人，也不是《民法通則》規(guī)定的非企業(yè)法人——事業(yè)單位。法人屬性不明確導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院會(huì)計(jì)制度不規(guī)范，有的實(shí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度，有的實(shí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，這就給監(jiān)管帶來(lái)了困難。2001年有關(guān)部門聯(lián)合制定的《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》，將民辦學(xué)校定性為民辦非企業(yè)單位法人，這一定性一直沿用至今，并未因《民辦教育促進(jìn)法》的頒布、施行而修改。這種非企業(yè)又非事業(yè)單位的性質(zhì)使獨(dú)立學(xué)院在稅收、財(cái)務(wù)、人事等許多方面都面臨著難以逾越的障礙。

5.法律地位不平等。我國(guó)高等教育財(cái)政實(shí)行“有保有壓”的傾斜政策，地方高校、民辦高校、獨(dú)立學(xué)院越來(lái)越被邊緣化。雖然《民辦教育促進(jìn)法》和“26號(hào)令”賦予獨(dú)立學(xué)院與公辦高校同等的法律地位，并規(guī)定要給予獨(dú)立學(xué)院各項(xiàng)扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策，但現(xiàn)實(shí)中獨(dú)立學(xué)院根本沒有享受到同等的法律地位，待遇不公現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。

二、產(chǎn)權(quán)問題

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度有效地界定了獨(dú)立學(xué)院在混合所有制情況下的產(chǎn)權(quán)以及基于產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的各種權(quán)利，是民間資本介入的法律保障。高等學(xué)校的法人制度和產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要外在制度。獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)不理想是帶有共性的問題。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不明晰主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.出資制度不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)過戶不到位。一些獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)資源大部分來(lái)自于租賃，自有財(cái)產(chǎn)有限，不足以承擔(dān)有關(guān)民事責(zé)任。資產(chǎn)過戶狀況不好，有過戶的成本因素、程序性因素、政策性因素和舉辦者觀望心態(tài)等，也有個(gè)別社會(huì)組織只顧自身利益而置國(guó)家政策法規(guī)于不顧，沒有認(rèn)真履行法定出資義務(wù)的因素。

2.法人財(cái)產(chǎn)權(quán)未受到有效的法律保護(hù)。產(chǎn)權(quán)問題是獨(dú)立學(xué)院運(yùn)營(yíng)中敏感的且關(guān)乎效率和效益的關(guān)鍵問題。由于相關(guān)法律和政策還不健全，在舉辦獨(dú)立學(xué)院的過程中，相關(guān)部門往往對(duì)其產(chǎn)權(quán)沒有進(jìn)行明確的劃分，特別是對(duì)以獨(dú)立學(xué)院名義投資和辦學(xué)形成的有形與無(wú)形資產(chǎn)的最終權(quán)屬?zèng)]有明確，這在一定程度上影響了獨(dú)立學(xué)院的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。

3.法人財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)施不到位。在獨(dú)立學(xué)院舉辦的過程中，普通高校投入的主要是師資、管理和學(xué)校的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，實(shí)物投入(包括校舍、土地等)主要由合作方承擔(dān)。高校從這種合作中獲得了直接的利益回報(bào)(學(xué)費(fèi)分成)，對(duì)產(chǎn)權(quán)問題卻很少關(guān)注，在辦學(xué)協(xié)議中也沒有相關(guān)的約定，這就使獨(dú)立學(xué)院既沒有規(guī)范的公司化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也沒有形成公益性法人財(cái)產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰、不穩(wěn)定，出資方利益最大化的追求得不到制衡，進(jìn)而造成獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為的急功近利。

三、辦學(xué)自主權(quán)問題

我國(guó)是公辦高等教育長(zhǎng)期占絕對(duì)統(tǒng)治地位的國(guó)家，以政府行政干預(yù)和計(jì)劃調(diào)控為主要特征的高等教育管理體制至今仍占統(tǒng)治地位。獨(dú)立學(xué)院是民辦性質(zhì)，其投資主渠道是民間資本，而民間資本的投入往往又具有投資回報(bào)性質(zhì)。獨(dú)立學(xué)院徘徊在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間，如何使獨(dú)立學(xué)院從公辦高校的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式中解放出來(lái)，真正成為教育市場(chǎng)中自主辦學(xué)的行為主體，是現(xiàn)行高等教育行政管理體制中亟待解決的關(guān)鍵問題。

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定:“國(guó)家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”但是，“體制似乎不想給民辦教育以更多的空間。民辦教育只能以一種努力的方式去迎合體制對(duì)一所學(xué)校的矯正、修改和塑造，而沒有著意于打造自己的特色”。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定:“可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。”然而，獨(dú)立學(xué)院的招生自主權(quán)卻經(jīng)常受到限制。比如，每年的高考錄取都把獨(dú)立學(xué)院?jiǎn)瘟谐鰜?lái)，這就使獨(dú)立學(xué)院只能招到分?jǐn)?shù)較低的學(xué)生，甚至降分錄取，有時(shí)普通高校已經(jīng)開學(xué)了，獨(dú)立學(xué)院的錄取通知書還未發(fā)到被錄取考生手中。此外，在獨(dú)立學(xué)院收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的制定、管理上，也存在不少有待厘清的問題。

四、出資人合理回報(bào)問題

《教育法》規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，但《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)這一態(tài)度有了“轉(zhuǎn)變”:一方面強(qiáng)調(diào)“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，另一方面規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。著名教育學(xué)家潘懋元教授也指出:“公益性和營(yíng)利性，是教育在一定時(shí)代背景下相輔相成、相得益彰的兩種屬性。具備營(yíng)利性才能生存，才能發(fā)展，才能更好地彰顯教育的公益性。”但現(xiàn)實(shí)中不少人對(duì)合理回報(bào)存在認(rèn)識(shí)上的偏差，將其混同于一般意義上的利潤(rùn)分配，并因此否認(rèn)獨(dú)立學(xué)院的公益性。不少出資者迫于社會(huì)輿論的壓力想要回報(bào)而不敢公開要，有的就通過暗箱操作來(lái)取得利益回報(bào)，這不僅影響了舉辦者對(duì)獨(dú)立學(xué)院的后續(xù)投入，也增加了管理部門對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管的難度。

《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，民辦非營(yíng)利組織的結(jié)余不得向出資者分配。這與法律允許出資人從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)的規(guī)定不一致，因此這一會(huì)計(jì)制度無(wú)法適用于獨(dú)立學(xué)院。現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)“合理回報(bào)”的限制性條款過多，有的內(nèi)容無(wú)法操作。另外，在回報(bào)比例的確定上，審核程序也過于繁復(fù)。

按照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的要求，出資人要求取得合理回報(bào)的，只能從年度凈收益中按不低于年度凈資產(chǎn)增加額或者凈收益的25%的比例提取發(fā)展基金，用于學(xué)校的建設(shè)、維護(hù)和教學(xué)設(shè)備的添置、更新等，這實(shí)際上等于說(shuō)投資方要取得的合理回報(bào)也僅僅能用于學(xué)校的建設(shè)。對(duì)于投資方而言，辦校初始要投入巨資，在投入后應(yīng)取得合理回報(bào)的余地又是如此有限，其辦學(xué)熱情終將會(huì)退去。

筆者認(rèn)為，保障獨(dú)立學(xué)院的營(yíng)利性，關(guān)鍵是要讓出資者可以從辦學(xué)結(jié)余中取得略高于社會(huì)平均利潤(rùn)率的合理回報(bào)，這樣才能充分調(diào)動(dòng)出資者的辦學(xué)積極性。

五、稅收問題

獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，但這一優(yōu)惠政策至今尚未出臺(tái)。一些地方根據(jù)國(guó)家教育稅收政策對(duì)從事學(xué)歷教育的獨(dú)立學(xué)院提供教育勞務(wù)取得的收入免征營(yíng)業(yè)稅，對(duì)未納入財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的獨(dú)立學(xué)院收費(fèi)征收企業(yè)所得稅。筆者認(rèn)為，在未認(rèn)定獨(dú)立學(xué)院屬于事業(yè)法人的情況下就要求將其收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理，缺乏法律依據(jù)，以此為由向出資人要求取得合理回報(bào)的獨(dú)立學(xué)院征收企業(yè)所得稅，更是與相關(guān)法律精神不符。此外，從事非學(xué)歷教育的獨(dú)立學(xué)院中也有許多是公益性學(xué)校，對(duì)其提供的勞務(wù)取得的收入征收營(yíng)業(yè)稅也是不合適的。

六、內(nèi)部法律關(guān)系問題

獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)含糊不清，不少學(xué)院至今未建立董事會(huì)，有些學(xué)院盡管建立了卻存在成員組成不合理或越位的情況。

實(shí)踐中，有的母體學(xué)校對(duì)獨(dú)立學(xué)院管得過寬，甚至將母體學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、課程安排、教學(xué)方式等完全移植到獨(dú)立學(xué)院;有的母體學(xué)校對(duì)獨(dú)立學(xué)院放任自流，不聞不問，只收取“管理費(fèi)”或“出賣”自己的學(xué)校品牌;有的母體學(xué)校把申辦獨(dú)立學(xué)院看成新的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，收取過高的“管理費(fèi)”，影響了獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展。

七、外部法律環(huán)境問題

1.法律實(shí)施不到位。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校的教師與公辦學(xué)校的教師具有同等的法律地位。而調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，多數(shù)獨(dú)立學(xué)院教師的平等地位和合法權(quán)益得不到充分保障，突出表現(xiàn)在教師待遇差別較大，尤其是退休后的待遇，這直接導(dǎo)致了獨(dú)立學(xué)院教師隊(duì)伍不穩(wěn)定。

2.社會(huì)歧視嚴(yán)重。獨(dú)立學(xué)院屬于民辦教育范疇，人們對(duì)民辦高校的認(rèn)識(shí)存在較大偏見，與公辦高校相比，獨(dú)立學(xué)院畢業(yè)生的就業(yè)形勢(shì)更為嚴(yán)峻，甚至一些用人單位包括機(jī)關(guān)團(tuán)體和國(guó)有單位限制錄用獨(dú)立學(xué)院畢業(yè)生。這些有失公平的“違法”行為卻無(wú)人制止。

筆者認(rèn)為，合理公正的制度供給是獨(dú)立學(xué)院走出困境、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。政府是能夠影響?yīng)毩W(xué)院組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、影響?yīng)毩W(xué)院生存和發(fā)展的“利益相關(guān)者”。鑒于我國(guó)教育的政府主導(dǎo)型模式，政府決定著獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的制度環(huán)境和獨(dú)立學(xué)院的政治地位。因此，政府應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，通過政策投入和制度設(shè)計(jì)促使公辦高校、獨(dú)立學(xué)院成為公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。

上述法律問題是獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展到轉(zhuǎn)型期時(shí)出現(xiàn)的正常現(xiàn)象。這些問題相互交織、相互影響，成為影響當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的瓶頸，這些問題的破解之策在于盡快立法或?qū)ΜF(xiàn)有法律法規(guī)予以完善。我們可以借鑒教育發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的做法，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的實(shí)踐，制定出積極保障和促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的法律法規(guī)和政策，為獨(dú)立學(xué)院營(yíng)造良好的生存和發(fā)展空間。

(作者單位:曲阜師范大學(xué))

責(zé)編:一 木