政府文化的變革:讓政府“活”起來(lái)

摘 要:為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，我國(guó)政府從上世紀(jì)80年代開(kāi)始逐步進(jìn)行自身體制的改革，并取得了一系列的成就。然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革所不同的是，我國(guó)政府改革存在著很大的特殊性。由于受到傳統(tǒng)文化和體制的影響，我國(guó)政府的眾多改革都流于形式甚至最終流產(chǎn)。臃腫的政府體制、缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的政府文化使得政府部門(mén)的運(yùn)作在很大程度上越來(lái)越難以適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

關(guān)鍵詞:政府;文化;改革;非成就取向

中圖分類(lèi)號(hào):F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)07-0068-02

長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)谔接懻畠?nèi)部機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政府效率低下的原因時(shí)，常常沿用西方有關(guān)的行政學(xué)說(shuō)理論。然而與西方發(fā)達(dá)國(guó)家所處的社會(huì)環(huán)境所不同的是，由于長(zhǎng)期受到封建統(tǒng)治的影響，我國(guó)的政府文化深深地打上了傳統(tǒng)文化的烙印。恩格斯曾經(jīng)指出:傳統(tǒng)是一種巨大的阻力，是歷史的惰性力。因此，在研究我國(guó)政府部門(mén)存在問(wèn)題的原因時(shí)，傳統(tǒng)文化的影響是不得不考慮的。政府文化是指在社會(huì)管理過(guò)程中政府及其行政人員所持有的較深層次的基本的行為習(xí)慣、思想觀念和價(jià)值取向，是影響和制約其行為方式、工作作風(fēng)及工作績(jī)效等的價(jià)值因素，是政府及其工作人員在社會(huì)事務(wù)中的價(jià)值觀、行為觀、工作作風(fēng)及工作效率的綜合體現(xiàn)。政府文化屬于社會(huì)文化的一個(gè)組成部分，因此在探討政府文化時(shí)，我們更多地要在傳統(tǒng)文化的大背景下加以研究。

1 政府文化的非成就取向及其產(chǎn)生的文化原因

成就取向是指社會(huì)對(duì)人評(píng)價(jià)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是這個(gè)人所取得的實(shí)際業(yè)績(jī)和能力，它與非成就取向相對(duì)應(yīng)。非成就取向類(lèi)似于“先賦取向”，是指社會(huì)評(píng)價(jià)人所依據(jù)的是一個(gè)人不能或者很難改變的因素，諸如年齡、家庭、相貌、社會(huì)地位等因素。顯然，非成就取向是不利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的，它很難將社會(huì)蘊(yùn)藏的全部潛能加以挖掘，從而造成資源的無(wú)故浪費(fèi)。而成就取向則不同，它更能促使社會(huì)效率的提高。正是因?yàn)檫@樣的區(qū)別，在現(xiàn)代化研究中，“先賦取向”與“成就取向”這一對(duì)變項(xiàng)成為識(shí)別一個(gè)社會(huì)現(xiàn)代化程度高低的重要尺度之一。

對(duì)于政府非成就取向原因的探討，學(xué)者們多數(shù)是從官僚制的弊端這一層面來(lái)分析的，由于官僚制本身對(duì)官員的評(píng)價(jià)體系不完善最終導(dǎo)致了政府在評(píng)價(jià)其職能部門(mén)及其工作人員時(shí)的非成就取向。而從中國(guó)傳統(tǒng)文化以及中國(guó)特定的國(guó)情來(lái)看，導(dǎo)致我國(guó)政府部門(mén)非成就取向的文化原因主要集中于以下兩點(diǎn):第一是受我國(guó)傳統(tǒng)中庸思想的影響。中庸一詞出于《論語(yǔ)?雍也》:“中庸之謂德也，其至矣乎。”孔子以中庸為最高美德，認(rèn)為“事舉而中”，反對(duì)“過(guò)”和“不及”。中庸哲學(xué)作為我國(guó)階級(jí)社會(huì)長(zhǎng)期盛行的重要哲學(xué)，對(duì)我國(guó)的社會(huì)文化產(chǎn)生了十分復(fù)雜而深刻的影響。中庸思想認(rèn)為人們的言行要持中、執(zhí)中，使得人們的言行都極為謹(jǐn)慎，而這種拘謹(jǐn)?shù)男睦硪笠环矫鎵阂至巳藗兇竽憚?chuàng)新、積極探索的進(jìn)取精神，另一方面是對(duì)行動(dòng)遲緩、因循守舊的懶漢起了保護(hù)作用。而成就導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)客觀上是要求人們積極進(jìn)取、不斷做出成績(jī)的，這與中庸思想在本質(zhì)上是相互抵觸的，因此這使得成就取向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)很難被政府部門(mén)中的“傳統(tǒng)勢(shì)力”所接受。相反的是，非成就取向則在政府部門(mén)中大行其道。第二是出于中國(guó)當(dāng)前處于過(guò)渡性社會(huì)的特殊國(guó)情所決定的。美國(guó)學(xué)者弗雷德#8226;W﹒里格斯認(rèn)為過(guò)渡性社會(huì)的行政系統(tǒng)有著形式主義的特征，他認(rèn)為在過(guò)渡社會(huì)中，雖然依門(mén)第、身份等建立的用人標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系已經(jīng)廢棄，但社會(huì)的評(píng)價(jià)體系還很不完善，評(píng)價(jià)一個(gè)人的真實(shí)才能則是相當(dāng)困難的，此時(shí)社會(huì)往往十分重視證書(shū)和文憑，從而出現(xiàn)了有人專(zhuān)為文憑而考試的不良傾向。而事實(shí)上，由于我國(guó)考試制度和方式的不完善，使得這些證書(shū)和文憑更多地只是徒有形式，很難真實(shí)反映一個(gè)人的實(shí)際能力。形式主義在政府部門(mén)里的盛行，進(jìn)一步打壓了成就取向有限的生存空間，往往是有其形式而無(wú)其實(shí)質(zhì)，政府部門(mén)文化顯得十分浮躁。

2 政府部門(mén)非成就取向的危害性分析

首先，非成就取向有可能導(dǎo)致政府內(nèi)部以及整個(gè)社會(huì)矛盾的加劇。政府部門(mén)的非成就取向一個(gè)重要表現(xiàn)即是在選人標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系上往往依據(jù)家庭身份、社會(huì)地位、門(mén)第等傳統(tǒng)因素，這使得那些政府內(nèi)部真正有才能但位卑職微又受到不公正評(píng)價(jià)的職員心存不滿(mǎn)，由于長(zhǎng)期難以進(jìn)入“精英集團(tuán)”使得他們對(duì)于政府甚至整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生報(bào)復(fù)心理，而我國(guó)這些年出現(xiàn)的多數(shù)基層重大腐敗問(wèn)題在一定程度上也印證了這一觀點(diǎn)。由于部門(mén)的績(jī)效機(jī)制和晉升機(jī)制過(guò)多“依賴(lài)”一些非成就指標(biāo)，使得作為基層有才華的政府工作人員往往很難有升遷的機(jī)會(huì)，他們轉(zhuǎn)而通過(guò)貪污腐敗來(lái)發(fā)泄心中的不滿(mǎn)情緒。值得注意的是，政府評(píng)價(jià)體系的非成就取向使得任人唯親、拉幫結(jié)伙等現(xiàn)象極容易在政府部門(mén)中盛行，進(jìn)而導(dǎo)致不當(dāng)?shù)睦婕瘓F(tuán)不斷滋生，這將導(dǎo)致政府部門(mén)陷入頻繁的內(nèi)斗，整個(gè)社會(huì)最終也將牽涉其中。另外，政府作為社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，它的行為規(guī)范和文化特征對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)起到了很大的表率作用，政府的非成就導(dǎo)向最終會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)文化的形成和發(fā)展。

其次，非成就取向?qū)е抡ぷ餍实拖拢Y源浪費(fèi)。政府部門(mén)的非成就取向?qū)ζ渎殕T的工作態(tài)度往往產(chǎn)生了“負(fù)向激勵(lì)”，它削弱了人們希望通過(guò)努力工作、創(chuàng)造業(yè)績(jī)進(jìn)而晉升的動(dòng)機(jī)，這使得政府職員懶于從而實(shí)質(zhì)性的政府工作，工作缺乏使命感，工作效率十分低下。在我國(guó)政府部門(mén)中的一個(gè)典型現(xiàn)象是，政府系統(tǒng)在進(jìn)行榮譽(yù)評(píng)比時(shí)大搞“平衡”、“照顧”，正所謂“風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)，明年到我家”。這種典型的非成就導(dǎo)向一方面使得榮譽(yù)本身失去了價(jià)值，另一方面也削弱了政府部門(mén)和工作人員努力工作的積極性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)于政府的效率改進(jìn)和競(jìng)爭(zhēng)氛圍的培養(yǎng)是很不利的，更難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。很多政府部門(mén)、單位每年的評(píng)優(yōu)、評(píng)先進(jìn)搞得轟轟烈烈，但其實(shí)很多都是表面繁榮、外強(qiáng)中干，根本經(jīng)不起現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)。這些評(píng)優(yōu)、評(píng)先進(jìn)與其說(shuō)是“獎(jiǎng)勵(lì)”，倒不如稱(chēng)其為“麻痹”。另外，由于過(guò)渡性社會(huì)的特性，政府的成就取向評(píng)價(jià)體系不健全，評(píng)價(jià)往往更多地借助于一些硬性或過(guò)時(shí)指標(biāo)，這使得政府的資源往往被用于形式主義方面，比如我國(guó)政府部門(mén)經(jīng)常出現(xiàn)的政績(jī)工程和形象工程。更為重要的是，作為政府部門(mén)的重要資源——人才，往往很難通過(guò)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制被任用和晉升，從而造成政府部門(mén)人才資源的大量閑置和浪費(fèi)。

另外，政府部門(mén)的非成就取向使得政府部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)十分薄弱。部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)下屬職員的提拔、解雇上很難有決心，政府官員喜歡講面子，不愿意扮“黑臉” 、得罪人。另一方面，傳統(tǒng)文化中的中庸思想強(qiáng)調(diào)平衡、穩(wěn)定，潛在地反感由于人員頻繁變動(dòng)所帶來(lái)的“陣痛”。這些都最終導(dǎo)致政府里的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)淡薄，人員臃腫，政府職員的危機(jī)意識(shí)和績(jī)效意識(shí)不到位。

3 變革政府文化，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的成就導(dǎo)向

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不斷完善，政府的這種非成就取向越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)的需要。因此，我們必須要努力實(shí)現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)變，而作為影響政府非成就取向的重要因素之一，政府文化的變革將變得刻不容緩。而作為社會(huì)文化的一個(gè)分支，政府文化往往具有類(lèi)似于社會(huì)文化所有的惰性，使得變革顯得較為困難;另一方面，作為社會(huì)文化的一份子，政府文化的變革往往要依賴(lài)于社會(huì)整體文化的轉(zhuǎn)變。然而，與社會(huì)文化變革所不同的是，政府文化由于其自身獨(dú)有的特點(diǎn)，使得變革存在很大程度上的可能性。首先，政府文化是社會(huì)文化的一個(gè)重要組成部分，但其自身仍然有很大的獨(dú)立性和局部性，這使得政府文化的變革不會(huì)遇到像社會(huì)文化變遷那樣大的阻力。其次，由于政府部門(mén)的組織性較強(qiáng)，這有利于發(fā)揮制度在文化轉(zhuǎn)變過(guò)程中的作用。出于以上的考慮，我國(guó)政府文化的變革應(yīng)該從以下方面尋找突破口。

第一，著力轉(zhuǎn)變政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者的意識(shí)，重點(diǎn)突破。作為政府部門(mén)的重要成員，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者在本單位的文化形成過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。在蕭功秦看來(lái)，中國(guó)目前處于新權(quán)威主義時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)者的角色由于受到傳統(tǒng)因素的影響，其權(quán)威性在政府治理過(guò)程中仍將發(fā)揮重要的作用。因此，在變革政府文化過(guò)程中，我們要充分意識(shí)到政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者的作用，要重點(diǎn)有針對(duì)性地轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者的文化意識(shí)。政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者要充分認(rèn)識(shí)到政府的非成就取向所帶來(lái)的巨大危害性，要培養(yǎng)一種歷史的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，避免意識(shí)上的麻木性。通過(guò)以點(diǎn)帶面，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)人員的帶頭作用，減輕政府變革阻力，從而最終促使政府整體文化的改變。

第二，要加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度轉(zhuǎn)變帶動(dòng)文化變革。制度由于其自身的強(qiáng)制性和客觀性，往往能對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生較為強(qiáng)烈的心理暗示和規(guī)制力，久而久之便可以促使文化的變遷。政府領(lǐng)導(dǎo)者和決策人員在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，要注意在政府管理體制內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，突出成就導(dǎo)向，改變政府內(nèi)部“一潭死水”的現(xiàn)狀。另外，政府決策者要充分發(fā)揮激勵(lì)制度以及懲處制度的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)和規(guī)范政府成員的行為和觀念，要使政府職員取得成就的與否、大小來(lái)作為評(píng)價(jià)他的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，我們一方面建立制度的同時(shí)，另一方面還要完善配套的監(jiān)督制度，避免制度的權(quán)威性被削弱。

第三，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的文化職能，引領(lǐng)文化變革。中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨，可以憑借其自身豐富的政治資源和文化資源推進(jìn)政府部門(mén)的文化變革進(jìn)程。作為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中先進(jìn)文化的代表，引領(lǐng)政府文化變革理應(yīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政過(guò)程中的題中應(yīng)有之義。通過(guò)發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨在這場(chǎng)文化變革中的權(quán)威性角色，有利于降低政府文化變革中所遇到的阻力，使得改革變得更具合法性。另外，執(zhí)政黨的參與有利于提高這場(chǎng)改革的“承諾可信性”，避免政府部門(mén)人員變革積極性不足的問(wèn)題，減少變革的“觀望者”。

最后，要充分重視民眾在政府文化變革中的監(jiān)督作用。雖然政府文化變革往往只是涉及政府內(nèi)部的變革，但由于政府文化有著多重的外部表現(xiàn)形式，這使得民眾監(jiān)督成為可能。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府的眾多改革都是流于形式，改革的成效不大，這主要是監(jiān)督機(jī)制不完善所導(dǎo)致的。由于基層民主監(jiān)督的缺乏，使得政府內(nèi)部的垂直監(jiān)督成為僅有的有效監(jiān)督方式之一。而隨著層級(jí)越來(lái)越低，政府監(jiān)督的成本會(huì)越來(lái)越高，信息收集越來(lái)越困難，內(nèi)部監(jiān)督最終只會(huì)有名無(wú)實(shí)。這在很大程度上給予了基層政府“造假”的空間，往往低成本的形式主義工作便能逃過(guò)上級(jí)的監(jiān)督。鑒于此，讓民眾參與到變革的過(guò)程中，將輿論壓力轉(zhuǎn)化為政府變革的動(dòng)力，將是政府文化變革的有效途徑之一。另外，與民意監(jiān)督相對(duì)應(yīng)的便是民意收集的問(wèn)題。在我國(guó)唐代，中央政府專(zhuān)設(shè) “采風(fēng)使”一職，職責(zé)是通過(guò)收集民歌民謠以觀地方吏治和民風(fēng)。這是使民眾輿論擺脫地方勢(shì)力打壓，實(shí)現(xiàn)中央政府有效監(jiān)督和信息收集的可行方式之一。而這對(duì)于旨在通過(guò)加強(qiáng)民眾監(jiān)督力度實(shí)現(xiàn)政府文化有效變革來(lái)說(shuō)，同樣具有參考和借鑒的意義。

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