論城市旅游規(guī)劃的問題及對策

摘 要:城市旅游作為當今旅游的主要構(gòu)成，對整個旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有舉足輕重的作用。合理的、科學(xué)的規(guī)劃是城市旅游發(fā)展的有效前提。為了促進城市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須以存在的問題為出發(fā)點，探尋城市規(guī)劃制定的科學(xué)方式和對策，為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定宏觀的前提。以旅游規(guī)劃的現(xiàn)狀入手，對城市旅游規(guī)劃的一種探索。

關(guān)鍵詞:城市旅游規(guī)劃;現(xiàn)狀;問題;對策

中圖分類號:F59

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0126-02

1 城市旅游規(guī)劃的興起與發(fā)展

城市旅游是一個范疇，是基于旅游目的地標準而劃分的幾種旅游類型之一，是發(fā)生在城市的各種游憩活動及以城市為旅游目的地、以城市為旅游吸引物招徠游客的各種旅游活動的總稱，其實質(zhì)是對現(xiàn)代城市文明的向往和追求。城市旅游幾乎是與近代旅游同時出現(xiàn)的，因而并非一種新現(xiàn)象。

20世紀80年代以來，隨著旅游業(yè)所帶來經(jīng)濟效應(yīng)的不斷增加，旅游在城市復(fù)興、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進城市就業(yè)、滿足居民游憩需求等方面的作用不斷增強，城市政府越來越重視旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并采取積極的政策措施，編制城市旅游發(fā)展規(guī)劃以指導(dǎo)城市旅游業(yè)的發(fā)展。

最早的城市旅游規(guī)劃是1985年北京市經(jīng)過近一年調(diào)查編制完成的《北京市旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。作為第一部政府主導(dǎo)型的市域旅游戰(zhàn)略規(guī)劃，其在全國產(chǎn)生了廣泛的影響。隨之而來幾個重要的旅游城市也相繼編制了旅游發(fā)展規(guī)劃，包括《秦皇島市旅游總體規(guī)劃》(郭康，1988)、《上海旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究》(范家駒，1990)、《三亞市旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》(王興斌，1992)、《深圳市旅游發(fā)展規(guī)劃》(陳傳康，1992)等。

1995年國家旅游局評選中國優(yōu)秀旅游城市，將城市旅游規(guī)劃作為評優(yōu)重要指標之一，進一步刺激了城市旅游規(guī)劃的發(fā)展。1996年，陳傳康提出城市旅游規(guī)劃的研究提綱，界定了城市旅游規(guī)劃的基本內(nèi)容。1999年《旅游發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》中明確對區(qū)域旅游規(guī)劃的內(nèi)容進行了規(guī)定。經(jīng)過20多年的發(fā)展，城市旅游規(guī)劃逐漸形成基本的范式，作為一個系統(tǒng)性規(guī)劃對指導(dǎo)和促進城市旅游的健康發(fā)展起到了積極的作用。然而，城市旅游規(guī)劃在現(xiàn)實中也遇到了相當多的問題，形成對城市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約。

2 城市旅游規(guī)劃面臨的問題

2.1 旅游規(guī)劃水平不高

旅游規(guī)劃在我國起步較晚，國際上真正的旅游規(guī)劃發(fā)展起來也不過是在二十世紀八十年代，因此，關(guān)于旅游規(guī)劃可供借鑒的成功規(guī)劃案例并不多，再加上旅游規(guī)劃本身具有地域，文化差異，使得我國大多數(shù)旅游規(guī)劃編制處于“摸著石頭過河”階段，免不了存在與環(huán)境和社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，規(guī)劃水平有待提高。

2.2 旅游規(guī)劃中科學(xué)性匱乏

雖然數(shù)字規(guī)劃已開始出現(xiàn)，但我國大部分旅游規(guī)劃仍屬于感性規(guī)劃。具體表現(xiàn)為:原則多，實質(zhì)內(nèi)容少。旅游規(guī)劃停留于理論層面上分析，缺少具體的發(fā)展思路和策略，規(guī)劃項目雷同類似，缺少地方特色，出現(xiàn)各地旅游區(qū)同一化現(xiàn)象;定性多，定量少。規(guī)劃缺少有效的技術(shù)方法，以主觀經(jīng)驗為主，缺乏可信度，可靠性;缺少一套獨立的技術(shù)手段。在實際操作中，對不同層次旅游規(guī)劃的內(nèi)容、重點、技術(shù)過程和方法沒有一個統(tǒng)一與彈性的界定，這使得規(guī)劃出來的成果五彩繽紛，缺乏可比性;缺少旅游理論支持。對旅游的理解不全面，唯旅游而旅游，缺少對旅游最基本的理解。

2.3 旅游規(guī)劃執(zhí)行不力

旅游業(yè)的發(fā)展使旅游規(guī)劃市場供不應(yīng)求，但現(xiàn)實的情況是規(guī)劃編制出來仍免不了“紙上畫畫，墻上掛掛”的尷尬命運，究其原因，除了規(guī)劃的操作性不強外，還與旅游規(guī)劃的自身特點有關(guān)。旅游規(guī)劃的執(zhí)行需要國土、交通、環(huán)保、建設(shè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)、宗教、教育等相關(guān)部門及各社團的共同參與，涉及面廣，部門間無隸屬關(guān)系，長期缺乏有效的溝通和支持、各行其是，協(xié)調(diào)困難;旅游規(guī)劃發(fā)展較晚，法律地位和被重視程度遠不如土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，在與二者執(zhí)行發(fā)生沖突時，旅游規(guī)劃的實施難免受到制約;旅游規(guī)劃的執(zhí)行需要大量資金作保證，但出錢的是政府和企業(yè)，與規(guī)劃者無關(guān)，目前的規(guī)劃大都是規(guī)劃單位承包給企、事業(yè)單位或各院校編制的，在編制過程中這些單位的著眼點是規(guī)劃成果在學(xué)術(shù)上是否立得住腳，數(shù)據(jù)的分析和結(jié)論是否經(jīng)得起推敲，較少考慮規(guī)劃在經(jīng)濟上的可操作性，規(guī)劃即使編制得面面具到，高屋建瓴，但卻會因資金龐大，籌集不足而擱淺。

2.4 旅游規(guī)劃缺乏適用性，盲目追逐潮流

目前，一些政府為了體現(xiàn)對旅游業(yè)及規(guī)劃的高度重視，盲目聘請“洋專家”來搞規(guī)劃。雖然我國的旅游規(guī)劃與發(fā)達國家的相比存在一些差距。但也應(yīng)慎重對待，不能認為外國人做的就一定優(yōu)于中國人。一個好的旅游規(guī)劃關(guān)鍵的是要體現(xiàn)地區(qū)性差異，突出當?shù)匚幕⒌乩硖厣鈬鴮＜揖幹频囊?guī)劃往往缺乏對本地文化內(nèi)涵的挖掘和對賴以生存的國內(nèi)市場研究。

3 完善城市旅游規(guī)劃的對策

3.1 建立合理的激勵機制和相關(guān)機構(gòu)，促進旅游規(guī)劃的研究和制定效度

旅游規(guī)劃涉及到很多的行業(yè)，其規(guī)劃的資源又各有主管部門，但旅游局既不可能包攬其他部門的管理職能，又不可能在缺乏強有力的法律法規(guī)支持下成為與相關(guān)部門協(xié)調(diào)進行旅游管理的中心角色。因此需要成立更高級別的旅游委員會或者旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分層管理相結(jié)合的旅游管理新體制，以改變旅游業(yè)體制部門分割、多頭管理的現(xiàn)狀，作為旅游規(guī)劃實施的主要機構(gòu).旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組與旅游委員會相比，兩者雖職能上較相似，但前者在組織形式上相對松散，不利于形成制度化、規(guī)范化的長效運作機制。旅游產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組的管理和協(xié)調(diào)職能在政府主導(dǎo)的旅游發(fā)展初期階段效果顯著，但長遠看，旅游發(fā)展委會的模式更加適合。

旅游發(fā)展委員會主任由市政府主管旅游相關(guān)業(yè)務(wù)的常務(wù)副市長兼任，由旅游局、計委、建委、文化局、園林局、國土局、物價局、工商局以及當?shù)刂饕皡^(qū)主管單位的負責人兼任委員，下設(shè)職能部門辦公室，負責日常工作。由旅游委員會負責委托制定城市旅游發(fā)展戰(zhàn)略，負責相關(guān)工作的綜合協(xié)調(diào)，組織協(xié)調(diào)城市旅游環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施、旅游交通、商貿(mào)購物、住宿、旅游文化娛樂等各類資源的整合、優(yōu)化配置與規(guī)劃指導(dǎo)，可以很好地協(xié)調(diào)旅游規(guī)劃所需的資源以及規(guī)劃實施所需的各種力量，保證旅游規(guī)劃的有效實施。

3.2 利用科學(xué)技術(shù)等資源為旅游規(guī)劃提供支撐

數(shù)字旅游規(guī)劃是全球旅游界共同面臨的課題，從感性規(guī)劃到數(shù)字規(guī)劃的轉(zhuǎn)變將是歷史的必然。為完成此轉(zhuǎn)變，需要有相應(yīng)的硬件和軟件支持:國家要建立完善的旅游統(tǒng)計制度，保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的科學(xué)性、多維性、動態(tài)性;建立國家旅游信息數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)，對旅游發(fā)展進行動態(tài)研究，并使資源合理共享;建立旅游市場調(diào)查體系，進行定時和不定時抽樣調(diào)查，“監(jiān)測”旅游系統(tǒng)的運行狀況，為規(guī)劃決策提供依據(jù);同時優(yōu)秀規(guī)劃研究人員的培養(yǎng)和合格規(guī)劃研究機構(gòu)的設(shè)立也是十分重要的。

3.3 增進旅游規(guī)劃的執(zhí)行力度

旅游規(guī)劃執(zhí)行困難是困擾我國規(guī)劃人員多年的問題，這里面既有主觀原因又有客觀原因，所以要解決旅游規(guī)劃執(zhí)行難的問題，即要有制度，技術(shù)和資金保證又要有規(guī)劃的改善和創(chuàng)新。理論技術(shù)不過關(guān)的規(guī)劃人員不能參與規(guī)劃編制;操作性不強，無經(jīng)濟可行性的規(guī)劃不能采用，執(zhí)行規(guī)劃時，上下級相互配合，有問題及時反饋;部門間相互配合，有任務(wù)協(xié)作完成;政府、企業(yè)相互配合，建立良好伙伴關(guān)系。再引入監(jiān)督機制，對規(guī)劃實施過程進行嚴格監(jiān)督。這需要盡快完善現(xiàn)有的旅游規(guī)劃相關(guān)法律，在規(guī)劃人員的資格和規(guī)劃單位的資質(zhì)上作具體規(guī)定，嚴格規(guī)劃審批制度，堅決不能讓不合格的旅游規(guī)劃通過并實施執(zhí)行，加強監(jiān)管力度，成立專門機構(gòu)對旅規(guī)劃全程管理，并監(jiān)督規(guī)劃的實施進程，在政府與企業(yè)的合作中引入市場機制，加強與金融機構(gòu)的合作，拓寬融資渠道。

旅游規(guī)劃是一個需要多部門合作參與實施的，我國行政管理的垂直管理模式，一定程度上決定了部門之間的獨立性和封閉性，所以，旅游規(guī)劃要增強自身彈性和與其他部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和銜接性，便于實踐操作，最好是政府能在各部門之間建立一個信息平臺，將各部門的規(guī)劃信息互通，使規(guī)劃人員能及時準確了解規(guī)劃信息，在編制時能做出合理決策，減少執(zhí)行時的沖突。另外，也可組織相關(guān)部門、企業(yè)成員及專家學(xué)者集體參與商議規(guī)劃的編制，但旅游規(guī)劃涉及部門眾多，牽涉大量經(jīng)濟利益，很容易導(dǎo)致規(guī)劃的平均主義或久持不下，所以在有大量人員參與的情況下，應(yīng)做好組織工作和協(xié)調(diào)工作盡量使合理的意見和措施被采用。

3.4 提高旅游規(guī)劃的法律效應(yīng)

制定基本法或者地方立法。旅游規(guī)劃的實施效力不夠和旅游規(guī)劃的法律層級不高有很大的關(guān)系.解決這一問題的辦法是出臺旅游基本法——《旅游法》或者制定《旅游規(guī)劃法》。不過目前，旅游立法的條件并未成熟，因此，為了讓旅游規(guī)劃的實施做到有法可依，可以嘗試制定《旅游規(guī)劃條例》或《旅游規(guī)劃管理辦法》，比如陜西省、海南省、淄博市等省市已經(jīng)出臺的旅游規(guī)劃管理方面的法規(guī)，在一定程度上彌補了目前相關(guān)法律不足的現(xiàn)象。

借助城市規(guī)劃立法。城市規(guī)劃依據(jù)《城市規(guī)劃法》而具有法律效力，獲得實施的保障.因此城市旅游規(guī)劃也可以通過與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)，對城市規(guī)劃修編，增加旅游規(guī)劃的部分內(nèi)容，使城市規(guī)劃中有關(guān)城市旅游的內(nèi)容規(guī)范化、法規(guī)化，借助城市規(guī)劃的法律效力獲得城市土地的合法使用權(quán)，保障將城市旅游規(guī)劃落實到空間布局上。

3.5 關(guān)注配套設(shè)施建設(shè)

城市規(guī)劃根據(jù)城市旅游發(fā)展規(guī)劃確定的現(xiàn)狀游者人數(shù)、規(guī)劃期內(nèi)預(yù)測人數(shù)以及旅游者對有關(guān)設(shè)施的平均使用頻次，調(diào)整城市公共設(shè)施、市政公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃標準和布局，尤其是賓館酒店、會議展覽設(shè)施和交通、供水、供電、排污設(shè)施在選址上應(yīng)方便游客的使用和旅游開發(fā)的配套。在休閑娛樂設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施的布局中，應(yīng)合理安排各項設(shè)施的空間組合關(guān)系，以增強設(shè)施對游客的吸引力。同時，旅游規(guī)劃中也應(yīng)充分考慮到城市規(guī)劃的承載量對游客的容量進行調(diào)整，并且參照城市規(guī)劃的基本區(qū)劃進行旅游設(shè)施和服務(wù)的配套。

4 結(jié)語

城市旅游規(guī)劃是城市旅游的重要部分，在整個旅游產(chǎn)業(yè)中占有重要地位。城市旅游規(guī)劃自身面臨很多問題，注重實際，以問題為出發(fā)點必然對全面的認識其地位、作用有所助益。通過制度設(shè)計、法律效應(yīng)等措施對城市旅游規(guī)劃科學(xué)性的提升，必然為城市旅游規(guī)劃的制定提供支撐和保障。同時，需要指出的是，在以“農(nóng)家樂”為代表的鄉(xiāng)村旅游興起的當下，城市旅游面對更加多元的競爭，政府相關(guān)機構(gòu)如何把握兩者的關(guān)系應(yīng)該成為考察的重點。擁有話語權(quán)的政府以什么樣的理念來權(quán)衡兩者的發(fā)展，必然影響旅游規(guī)劃的制定。在城市旅游規(guī)劃的制定中怎樣契合，形成雙贏或良性競爭，將成為未來城市旅游規(guī)劃中的重要組成部分，實務(wù)者和研究者都必須審慎的對待這個問題。

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