我國艾滋病防治政策的演變及實施效果分析

摘 要:艾滋病疫情在我國的傳播大致經歷了四個階段。隨著疫情的變化、對艾滋病認識的加深，我國艾滋病防治政策不斷的發展和完善。目前，我國艾滋病防治工作取得了一定的成績，但仍有許多問題亟待解決。在上述分析和總結的基礎上，提出從三個方面完善和落實我國的艾滋病防治政策。

關鍵詞:艾滋病;防治政策;演變

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0070-03

1 艾滋病在我國的傳播歷程

1981年6月5日美國首次、同時也是全球首次報告艾滋病例。此后這一“世紀瘟疫”開始在全球范圍內蔓延。1985年6月，北京協和醫院報告的艾滋病例意味著艾滋病進入中國，此后艾滋病在中國的傳播大致可分為四個階段。

第一階段:傳入期(1985~1988)。這一時期的標志性事件是1985年在北京救治無效身亡的美籍阿根廷人被確認為艾滋病病人，這是我國境內確認的首例艾滋病病例。次年浙江省的4名中國血友病患者被發現已感染艾滋病病毒，中國官方首次報告本國公民感染艾滋病。“那些感染者的身份，絕大部分是國外打工者、勞務輸出者和一些海員，那時候，整個社會，包括衛生行政部門，都把艾滋病當做‘舶來品’”。學界普遍認為這四年為“艾滋病在中國的傳入期”。這一時期，我國共發現艾滋病感染者/病人25例。

第二階段，擴散期(1989-1994)。1989年在云南邊境的吸毒人群中一次性檢測出146名艾滋病感染者，自此以后艾滋病通過靜脈注射毒品的方式在我國大范圍傳播。“從1989年到1994年，每年都會統計發現幾百例的HIV感染者，中國國內的艾滋病形勢，進入擴散期”。擴散期的傳播特點為:以共用注射器具為主要傳播途徑;感染者主要集中在西南邊境的吸毒人群;但在全國其它地區性病患者、暗娼、同性戀以及歸國人員中也部分發現感染者。

第三階段，增長期(1995-2000)。1995年一年新增感染者高達1567例，在這之前每年僅有幾百例感染報告。中部地區由于非法和不規范采血造成的大范圍的艾滋病感染是感染報告數急速增加的重要原因之一。同時，云南吸毒人群中的艾滋病感染擴展至全省各地，并迅速傳入新疆、廣西及四川等地。1995年國內首次發現母嬰傳播。中國艾滋病流行已經進入“增長期”。這一時期的傳播特點為:感染人數迅速增長;全國31個省、自治區、直轄市均已發現感染病例;三種傳播途徑并存，主要傳播途徑為血液傳播(吸毒傳播和有償采供血傳播)，但性傳播與母嬰傳播比例逐年上漲，艾滋病從高危人群向普通人群蔓延。

第四階段，快速增長期(2001-至今)。我國報告的艾滋病感染者數量繼續快速增長，2001年以來部分地區已出現病人集中發病和死亡的情況。艾滋病對社會、經濟的嚴重影響逐漸顯現。目前我國艾滋病疫情流行總體仍呈低流行狀態，但在局部地區和特定人群中存在高流行，疫情逐漸向一般人群擴散，防治工作處于關鍵時期。

2 我國艾滋病防治政策的發展與演變

伴隨著艾滋病疫情在我國的傳播方式及規模的變化，我國政府也在不斷地調整和完善對艾滋病的基本防治政策。

2.1 傳入期的防治政策

這一時期，對于艾滋病疫情，我國政府的主流治理思路是:該病來自國外，是“資本主義腐朽墮落”的生活方式的產物，因此我們要通過“堵”的方式將之拒于國門之外。為此，我國政府在這一時期共頒布艾滋病防治政策文件25個，內容主要包括加強對入境人員檢測，禁止艾滋病、性病的外國人入境、限制血液制品進口等措施防止艾滋病進入我國;對艾滋病病毒感染者和病人實施行動限制和隔離、加強社會公共秩序的管理，嚴厲禁止賣淫、嫖宿暗娼、同性戀和吸毒等行為，防止艾滋病在我國的蔓延。并要求在“各省、自治區、直轄市和重點旅游、開放城市建立艾滋病監測點”主要對重點人群進行流行病學檢測。此外，對艾滋病宣傳教育工作也提出了要求。

在組織機構上，針對我國部分地區重新出現性病流行及報告病例數大幅度上升的情況，1986年成立全國性病防治中心，在監測性病的同時關注艾滋病的發病情況。隨后，分別于1986年成立國家艾滋病預防和控制工作組，1988年建立我國最早的防艾非政府組織——中國預防性病艾滋病基金會。

2.2 擴散期的防治政策

隨著艾滋病在我國的快速擴散，政府對艾滋病防治的工作重點和目標也相應的發生轉移。1990年衛生部與世界衛生組織共同制定了《中國預防和控制艾滋病中期規劃(1990-1992)》。規劃中將中國預防和控制艾滋病規劃的目標定為“不是將HIV杜絕在中國的門外，因為HIV已傳入中國，而是使中國在世界上保持較低流行水平”。此時，艾滋病防治核心策略已從防止傳入轉為控制艾滋病在中國蔓延、減少艾滋病和HIV感染相關的發病和死亡、減少艾滋病和HIV感染的社會影響。此外，陸續頒布《關于禁毒的決定》、《關于懲治走私、制作、販賣、傳播淫穢物品的犯罪分子的決定》等政策文件，加強對可能傳播艾滋病的非法行為的打擊。各地監測、監測工作也隨著《關于收集HIV檢測篩選實驗室等有關情況的通知》、《關于進一步加強全國艾滋病監測和血清學檢查工作的通知》、《衛生部關于公布艾滋病檢測確認實驗室的通知》等文件的出臺逐漸規范。

這一時期，中國政府開始與WHO、UNDP等國際組織和其它國家的合作。1994年，中國派代表團參加全球艾滋病防治政府首腦會議，并簽署《巴黎宣言》。在國內，成立國家艾滋病預防和控制專家委員會，增加專家對政策制定建議作用和對全國的技術指導和審評;1993年建立另一個防艾NGO--中國性病艾滋病防治協會。

2.3 增長期的防治政策

1995年9月26日，衛生部根據國務院的批復下發《關于加強預防和控制艾滋病工作的意見》(后簡稱《意見》)。這是由國務院批準下發的針對中國艾滋病防治的第一個政策性文件，文件中首次將預防和控制艾滋病的工作提升到關乎民族興衰的戰略問題的高度，在我國艾滋病防治史中具有重要意義。《意見》推動了一系列防艾政策和措施的出臺:《血液制品生產管理條例》、《中華人民共和國獻血法》等血液安全管理法律和法規;1996年建立國務院防治艾滋病性病協調會議制度，協調、督促各省各部門貫徹各項艾滋病防治決議;1998年出臺我國防治工作的另一重要文件——《中國預防與控制艾滋病中長期規劃(1998-2010年)》。這一時期，各地特別是在賓館、酒店、發廊娛樂場所開始積極宣傳使用避孕套。

2.4 快速增長期的防治政策

隨著艾滋病危害的日益顯現，政府對防艾工作更加重視，特別是2003年以來，我國防艾政策立法成份加大、更加主動。在這一時期出臺了系列政策對艾滋病病人\\感染者及其家人進行救助，主要有2003年頒布的“四免一關懷”政策，2004年5月15日頒布的《關于加強對生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤救助工作的通知》。修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》和《對艾滋病感染者和艾滋病病人管理辦法》修改了原來不科學的規定，如取消了隔離艾滋病感染者和病人、禁止其結婚等條款，在法律的層面上強調和保護艾滋病病人/感染者的合法權益。相繼出臺的《中國遏制與防治艾滋病行動計劃(2001-2005)》、《中國遏制與防治艾滋病行動計劃(2006-2010年)》是我國現階段防治艾滋病的重要文件，是對之前的防艾工作的重要補充和完善。2004年在國務院防治性病艾滋病協調會議制度的基礎上，成立防治艾滋病工作委員會，由吳儀副總理任主任。

3 我國艾滋病防治政策的執行效果評價

3.1 主要成果

3.1.1 艾滋病疫情上升速度有所減緩

截止2009年底，我國共進行過3次全國的疫情估計，分別是05年，07年和09年(如圖一所示)。3次疫情估計中我國新發感染者的人數逐次下降。同時，2009年衛生部、聯合國艾滋病規劃署和世界衛生組織聯合對中國2009年艾滋病疫情評估也認為“艾滋病疫情上升幅度進一步減緩，艾滋病綜合防治效果開始顯現”。

表1 三次疫情估計年新感染人數及估計HIV/AIDS人數

2005年2007年2009年

估計HIV/AIDS數65萬70萬74萬

年新感染人數7萬5萬4.8萬

3.1.2 初步建立艾滋病綜合監測體系

及時、準確、全面掌握艾滋病疫情和流行趨勢是預防和控制艾滋病的基礎和前提，艾滋病檢測和監測一直是我國艾滋病防治的重點工作之一。通過多年的努力，我國初步建立艾滋病綜合監測體系并取得一定成效。《中國艾滋病防治聯合評估報告(2007年)》顯示，我國實際發現的艾滋病病毒感染者和艾滋病病人(223501例)，僅占總估計感染人數(約70萬)的32%左右。截止到2009年10月31日，我國累計報告艾滋病感染人數(319877例)接近估計感染人數(約74萬)的50%。

3.1.3 由不規范采供血導致血液傳播的危險已基本得到控制

上世紀90年代末以來，通過堅決取締、打擊非法采供血液或原料血漿活動，完善血站、單采血漿站、血液制品生產單位和血液及其制品的質量監督和控制體系，加強臨床合理用血管理，落實無償獻血制度，我國已基本控制艾滋病經采供血傳播。全國無償獻血占臨床用血的比例由1998年的22%上升到2007年上半年的98%以上，其中自愿無償獻血比例從1998年的5.5%上升到2007年上半年的95%以上。河南省作為經由采供血途徑感染艾滋病最為嚴重的地區，近10年來全省未再發現新的經血源性和醫源性感染艾滋病的病例。

3.1.4 “四免一關懷”政策成效初顯

2003年，中央確定“四免一關懷”政策，各級各部門相繼制定了一系列救助關懷措施，取得了良好效果。截止2007年10月底，抗病毒治療工作覆蓋31個省(區、市)1190個縣(區)，全國15歲以上累計接受抗病毒治療人數達39298人，正在治療人數為31849人。同時，免費抗機會性感染治療在一些省份開展。截止2007年6月，全球基金項目地區開展對艾滋病病毒感染者/病人進行機會性感染的預防和治療人數已超過36000人。全國共建立自愿咨詢檢測點4293個。通過預防艾滋病母嬰傳播干預措施，艾滋病母嬰傳播率減少了近60%。對艾滋病致孤兒童和致困人員的關懷救助工作也提高了受艾滋病影響人群的生活質量。

3.2 現實中的問題與挑戰

目前我國艾滋病防治工作取得了令人矚目的進展，但仍有許多亟需解決的問題。

3.2.1 艾滋病相關歧視依然嚴重

艾滋病相關歧視是指對艾滋病病毒感染者、病人及相關人群、相關行為的歧視，也包括高危人群及其家人等的羞恥感和自我歧視。歧視是艾滋病防治工作亟需解決的重要問題。歧視嚴重影響艾滋病病毒感染者/病人及其家人的生活質量，使他們在忍受疾病所帶來的折磨的同時承受巨大精神壓力。此外，歧視和歧視帶來的恐懼阻礙著公眾獲取艾滋病相關的信息、進行艾滋病檢測或尋求治療，導致艾滋病在地下迅速傳播。消除艾滋病相關歧視既是倫理道德的要求，也是艾滋病防治工作的迫切要求。

在世界上大多數國家艾滋病及艾滋病感染者往往被“污名化”，遭受受到社會歧視。在我國，傳播艾滋病的高位行為和高危人群同樣不被主流文化所接受。在艾滋病流行初期，防治工作是以對高危人群進行強制檢測，對感染者實施隔離等方式進行，并且將“打擊賣淫嫖娼，毒品的違法行為”與“艾滋病防治”捆綁進行。這些加劇了公眾對艾滋病的恐懼與歧視。2009年，中中共中央黨校社會發展研究所、瑪麗斯特普國際組織中國代表處“積極對話”項目和聯合國艾滋病規劃署合作完成的調查結果顯示，中國的艾滋病病毒感染者經歷著嚴重的歧視和恥辱。調查中，在知曉感染者的感染身份后，四分之一的醫務工作者、超過三分之一的政府官員和教師持有負面和歧視的態度。

3.2.2 靜脈注射吸毒、不安全性行為、母嬰等途徑傳播艾滋病的風險尚未得到有效遏制

由采供血途徑傳播的艾滋病已基本得到控制，但經由靜脈注射吸毒、不安全性行為、母嬰等途徑傳播艾滋病的風險尚未得到有效遏制。2009年新增的4.8萬感染者中，74.7%經由性行為傳播(其中異性間性傳播42.2%，同性間性傳播32.5%)，24.3%經由靜脈注射吸毒傳播。

經由靜脈注射吸毒傳播人數雖較以往減少(2007年，我國5萬名新增感染者中通過靜脈注射毒品傳播占38.5%)，但該人群感染數仍維持在相當水平。近年來，艾滋病透過異性間性行為在中國快速蔓延。與此同時，男男性行為人群的艾滋病病毒感染率快速上升。2005年該人群感染率僅為0.4%，2009年已達到5%。在中國，大量男男同性戀者迫于壓力，往往以婚姻為保護傘以掩飾其真實的性取向。很多男同性戀者婚后仍保持男男性關系，在自身面臨高風險的同時，也增加家庭內通過異性性行為和母嬰傳播的艾滋病可能，加劇艾滋病向普通人群蔓延。如何有效遏制艾滋病經由靜脈注射吸毒、不安全性行為、母嬰等途徑傳播仍是我國艾滋病防治工作所中面臨的重要問題。

3.2.3現有干預措施的覆蓋面狹窄

眾所周知，艾滋病的傳播與人的行為有關。聯合國艾滋病規劃署把艾滋病感染的危險定義為“一個人由于自己的行為方式而可能感染艾滋病的概率”。感染艾滋病病毒概率極高的行為方式被稱為高危行為，如共用注射器吸毒、不安全性行為、使用沒有嚴格消毒器具的不安全拔牙、供輸血液、注射、美容或其他侵入人體的操作等。人類與艾滋病斗爭的經驗證明:雖然尚無有效藥物治愈，也無有效疫苗預防，但針對艾滋病傳播途徑，采用有效措施改變人們的行為，可以預防艾滋病的傳播。國際上，有效預防艾滋病的干預措施包括:改變同性或雙性戀男子不安全性行為(美國)、開展針具交換(澳大利亞)、推廣使用安全套(泰國)等。轉變人群中高危行為是我國防艾工作重點之一。但針對高危人群的干預措施，如在商業性行為中推廣安全套、針對吸毒人群開展針具交換和美沙酮治療，在我國的覆蓋范圍還非常小。2004年聯合國艾滋病規劃署強調，高危人群的干預覆蓋面，如果達不到60%，是不能控制艾滋病流行的，我國目前遠達不到這一標準。

3.2.4 艾滋病防治政策在地方的執行阻力巨大

艾滋病相關政策在執行中的梗阻是防治工作中的另一重大問題。地方領導人作為政策的執行者并未能如中央所預設地推進艾滋病防治政策的實施。特別是在疫情較輕的地區對相關政策宣傳不深入，財力人力投入不足，“等、靠、要”思想嚴重，病人不能及時得到抗病毒治療，因艾滋病致孤兒童的生活救助和免費上學得不到保證。聯合國艾滋病規劃署執行主任彼得皮奧特提出中國對待艾滋病問題的態度發生了顯著轉變，但好的計劃必須更加充分地得到執行。

4 落實與完善我國艾滋病綜合防治政策的具體措施

總之，隨著政策的進步和完善，中國的艾滋病防治工作面貌發生了巨大變化，已初步形成政府主導、多部門協作和全社會參與的防治工作局面。艾滋病防治工作也取得了顯著成績，有效遏制了艾滋病在中國快速上升的勢頭，得到國際社會的充分肯定。但是，也要看到政策在設計及執行中的問題。我們應根據艾滋病在我國各地的傳播特點，從下列幾個方面來制定和落實我國的艾滋病防治政策:

首先，在政府內部建立合理的激勵機制。通過加大對領導干部的宣傳力度，幫助各級政府領導清楚認識艾滋病防治的重要意義和各級領導在應對艾滋危機中的重要責任。并采取合理措施建立艾滋病防治的激勵機制，如可將艾滋病防治績效作為干部考核的一個內容，清楚明確各部門在艾滋病防治工作中的“責權利”等方式，推動各項艾滋病防治政策的落實，激勵各地因地制宜、積極探索與當地疫情相符合的艾滋病防治措施。

其次，從政策上推動非政府組織的參與。事實證明，非政府組織是參與艾滋病防治工作的重要力量，是政府工作的重要補充。在政策制定和執行中，應當大力推動艾滋病防治領域的非政府組織參與，有意識、有計劃、有重點地培育和發展艾滋病防治領域的非政府組織，加強咨詢、培訓、評估和監管，使其成為政府在艾滋病防治領域有力的合作伙伴。

除此之外，還包括從政策上搭建研究機構參與防治的平臺。國際社會已經形成了一個基本共識:在艾滋病疫苗和根治艾滋病毒的藥物這兩大科學難題未被攻克之前，對艾滋病的預防將更多依靠自然—人文—社會科學的合作。政府可以通過設計自然科學或人文科學課題、鼓勵交叉學科的研究等方式引導研究機構根據艾滋病防治工作的變化對相關問題的探索研究，接受并轉化研究成果使之指導艾滋病的防治工作。

參考文獻

[1]魏銘言.中國治艾19年政策之變[J].法治與社會，2004，(12).