論基于公共選擇理論的我國公共政策制定機制

摘 要:公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會準則，對公眾行為具有重要的引導(dǎo)作用，公平有效的公共政策能夠引導(dǎo)社會政治經(jīng)濟生活的正確走向，實現(xiàn)政策目標。然而我國的公共政策制定存在著制定程序不明確、公共決策監(jiān)督機制不健全等缺陷。從公共選擇理論的視角出發(fā)分析了用該理論解決公共政策制定的意義，并提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞:公共選擇;公共政策制定;經(jīng)濟人;利益集團

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0162-01

1 我國現(xiàn)有的公共政策制定機制與存在的問題

1.1 典型的精英政策制定模式

公共政策的制定是一個由政府主導(dǎo)的、各公共政策主體之間的利益沖突、協(xié)調(diào)、妥協(xié)的交易過程，包括政策制定階段和后政策制定階段。中國的決策模式是一種典型的精英決策模式，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)黨和政府機關(guān)在政策制定過程中起主導(dǎo)作用。(2)政策制定過程呈現(xiàn)“內(nèi)輸入”的特點;“內(nèi)輸入”是指在社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人民進行利益的綜合與表達。(3)強勢利益集團在政策制定上處于優(yōu)勢，利益集團參與我國公共政策的制定過程，并在其中扮演著不可忽視的角色。

1.2 公共政策制定存在的問題

1.2.1 公共政策制定程序不明確

公共政策制定程序有待進一步完整，其可操作性有待進一步加強。公共政策制定的程序依次為:政策問題認定、政策方案規(guī)劃原則與標準的確定、政策目標的確定、政策手段的確定、提交上級政府或立法部門審議。然而，在實際的公共政策制定中這些程序體現(xiàn)得并不明顯，很多環(huán)節(jié)交叉和融合在一起，很難區(qū)分開來。這使得政策制定者往往依靠自身經(jīng)驗制定公共政策，政策的隨意性較大。結(jié)果，政策剛剛公布即引起民眾的強烈不滿，或因各種原因不得不“朝令夕改”。同時，由于政策制定者的“經(jīng)濟人”特點，缺乏明確的程序規(guī)定，使得政策的公平性遭到質(zhì)疑。

1.2.2 公共決策監(jiān)督機制不健全

監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督權(quán)力的運用，直接關(guān)系監(jiān)督人員自身利益。社會民眾對政府決策的監(jiān)督在憲法和法律中都有規(guī)定，因此理論上人民群眾對行政機關(guān)決策監(jiān)督本不應(yīng)該成其為問題。但在實際生活中，人民群眾對決策監(jiān)督所發(fā)揮的作用微乎其微。主要原因在于信息不對稱，政府壟斷政策制定的大量信息，社會監(jiān)督主體無法獲取公共決策的相關(guān)信息，“知情權(quán)”受到制約。其次，雖然法律規(guī)定公民可以通過選舉、信訪制度、聽證制度、參與政黨和政治團體等方式參與公共政策制定，實現(xiàn)自己的利益表達。但實際上監(jiān)督權(quán)力無法落實，社會監(jiān)督缺位。

1.2.3 政策制定中的政府失靈問題

政府在公共政策制定過程中不可能超脫利益紛爭，只要公共政策的資源掌握在政府手中，腐敗就是一種潛在的威脅。從當今的社會腐敗現(xiàn)象和政府官員“經(jīng)濟人角色”來衡量，“政治精英”們在對社會資源進行分配時不可能做到“公平、公正和大公無私”。為了滿足自己金錢和物質(zhì)方面的私欲，有相當一部分作為“經(jīng)濟人角色”的“政治精英”會充分利用自己手中權(quán)力向社會進行“誘租”。政府制定的公共政策，每一個都代表著資源的稀缺，這種稀缺意味著尋租活動的潛在出現(xiàn)。

1.2.4 利益集團影響的非均衡性

對公共政策施加影響的不是普通大眾，而是中國的政治與經(jīng)濟精英集團，他們有力地影響著地方政府的公共投資、資金分配、財政稅收、政策法規(guī)等。利益集團對公共政策制定影響力的非均衡性，結(jié)果可能損害整個地區(qū)的公共利益，特別是嚴重損害弱勢群體的利益。強勢利益集團在資源占有上處于絕對的優(yōu)勢，所以在利益的分配上無疑也是最大的受益者;在政治上，由于強勢集團掌握著左右政治政策的經(jīng)濟實力，或本身就是政策的制定者，因此在政治上也處于優(yōu)勢地位。

2 公共選擇理論的基本思想

2.1 基本觀點和方法論

公共選擇理論認為在經(jīng)濟市場和政治市場活動的是同一個人——理性的“經(jīng)濟人”，政治市場和經(jīng)濟市場的“善惡二元論”是不成立的。因此他們主張:政治市場中的主體——政治家、政客、選民和利益集團，與經(jīng)濟市場中的主體——消費者和生產(chǎn)者的行為目標并無差別。其區(qū)別在于，在經(jīng)濟市場交易的私人物品，而在政治市場交易的是公共產(chǎn)品;前者的最大化目標表現(xiàn)為效用和利潤的最大化，后者的最大化目標表現(xiàn)為公共利益和政治支持的最大化。

公共選擇理論的邏輯起點是“經(jīng)濟人”的概念，它是采用基于“謀求最大發(fā)展自我利益”的個人的邏輯演繹方法來研究集體行為，是把經(jīng)濟學(xué)方法運用于政治學(xué)研究的一種理論。所謂“經(jīng)濟人”或理性人假設(shè)，也就是認為，個人無論處在什么地位，其本性都是一樣的，都以追求個人利益的最大化或極大化個人的效用作為最基本的動機。

2.2 公共選擇對公共政策制定的意義

公共選擇理論把政府當作是一個有自身利益的實體，政府失敗是不可避免的，這就打破了傳統(tǒng)政治學(xué)理論對政治人假設(shè)的幻想，即政治家會為了公眾利益而工作，政府失敗只是偶爾的操作失誤，可以由政府自身加以糾正。因而，要提高政府效能，不能僅指望為公共利益而奮斗的代理人的覺悟和努力，更重要的是改革約束政府運轉(zhuǎn)的規(guī)則。在公共政策制定的研究中，無論從理論層面還是從現(xiàn)實層面，公共選擇理論都能夠在一定程度上揭示政治決策過程的真實面目，為我們了解與完善公共政策制定過程提供一個全新的視角。

3 完善我國的公共政策制定機制

針對我國公共政策制定機制存在的障礙和不足，可以從以下幾個方面來進行優(yōu)化。

3.1 制定重大公共政策的規(guī)則和程序

公共選擇理論認為，非市場決策的主體——政府公務(wù)人員的行為往往具有自利性的傾向。僅僅通過政府行為的自律來約束決策主體很顯然是遠遠不夠的，公共選擇理論有關(guān)“尋租”行為的分析其本質(zhì)原因就在于政府也是“經(jīng)濟人”，政府官員與其他社會成員一樣都追逐個人效用最大化，因而可能會為了其自身利益而“越位”。這提醒我國政府要重視決策的制度化和程序化。將決策規(guī)則和程序固定下來，不單純以領(lǐng)導(dǎo)人的意志而改變，要讓決策過程“有章可循”，以最大限度地減少政府行為的任意性和隨意性，降低決策的主觀程度，提高公共政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量，確保政策的權(quán)威性。

3.2 加強與完善我國公共決策機制

完善政策制定信息的溝通渠道;首先，改進政策發(fā)布和信息發(fā)布渠道。政府和公民應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上對話，信息交流。例如政府新聞發(fā)言人制度，人大、政府會議的旁聽制度等等。其次，完善政策信息反饋渠道。長期以來，政策的反饋方式單一、效率低下，如信訪、上訪，在新形勢下要廣泛利用報紙、廣播、電話、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒來進行溝通，保證公眾公平的向決策者反饋信息。建立和落實公共決策問責(zé)制;必須建立和落實真正的問責(zé)制，使官員自己承擔(dān)或者部分承擔(dān)決策失誤的后果。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，這是權(quán)力運行的基本規(guī)則。

3.3 加強政府法治及監(jiān)督制度建設(shè)

公共選擇理論認為，面對公共政策制定中存在的政府失靈，最根本途徑就是對政府進行限制約束。通過加強法治建設(shè)，將政府公共政策制定的全過程納入法制軌道，以最大限度地減少政府行為的逐利性及尋租與腐敗，提高公共政策制定的質(zhì)量。同時以法律形式規(guī)定對政府公共政策制定的監(jiān)督，使監(jiān)督真正做到有法可依、有法必依，以提高政府工作效率，減少政府失靈的現(xiàn)象。公共選擇理論認為，民眾是通過投票行為表達自己的偏好的。因此，人民群眾對政府機關(guān)決策的廣泛參與是民主政治的核心。為了保證人民群眾參與政府決策權(quán)利的實現(xiàn)，確保政府決策符合人民利益，應(yīng)通過法律形式賦予人民群眾對政府重大決策信息的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.4 充分發(fā)揮利益集團的作用

針對我國利益集團發(fā)展的現(xiàn)狀以及在政策制定過程中的非均衡性，應(yīng)從立法上規(guī)范強勢利益集團的逐利行為，加強對弱勢利益集團的引導(dǎo)和保護，構(gòu)建不同利益集團公平博弈的法律平臺。確立政府在與利益集團博弈以及不同利益集團博弈中的權(quán)威，使利益集團政策參與行為程序化和法治化。規(guī)范強勢利益集團參政議政的行為，加強對強勢利益集團的管制，從而遏制強勢利益集團利用其強大的資源優(yōu)勢進行“尋租”并形成壟斷。

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