論行政強制措施與行政強制執(zhí)行

1 概念的辨析

很顯然，行政強制措施與行政強制執(zhí)行是兩個不同的行為。只是我們學(xué)界對兩者之概念及其關(guān)系一直含糊不清，所以清晰界定兩者之概念成為本文開篇的必要。

1.1 行政強制措施

不同的學(xué)者對這行政強制措施概念的界定存在著不同的意見。有學(xué)者認為，行政強制措施，是指行政行為主體對相對人的人身或者財物予以強制而采取的各種具體方法和手段。即包括即時強制措施，也包括行政強制執(zhí)行措施。這種觀點將行政主體實施的所有強制性行為都認為是行政強制措施的范疇，據(jù)理，行政強制執(zhí)行是屬于強制措施中的一類。另有學(xué)者認為，行政強制措施是指國家行政機關(guān)為了維護和實施行政管理秩序，預(yù)防和制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律、法規(guī)規(guī)定，針對特定公民法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進行臨時約束或處置的限權(quán)性強制行為。根據(jù)這種觀點，行政強制措施只是行政主體針對行政相對人實施的一種臨時約束或處置的限權(quán)性行為，行政強制措施并不包含行政強制執(zhí)行在內(nèi)。

筆者認為，應(yīng)該在理論上對行政強制措施與行政強制執(zhí)行為做必要區(qū)分，這樣對于發(fā)展和完善行政強制執(zhí)行理論是頗為重要的。如果將行政強制執(zhí)行概念置于行政強制措施之中，必然導(dǎo)致兩者概念愈加不清晰，這樣對于立法和實務(wù)的處理都是不利的。在概念上。筆者贊成《中華人民共和國行政強制法(草案)》(三次審議稿)(以下簡稱“草案三稿”)的提法：“行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的行為。”根據(jù)這一個定義，我們可以從以下幾方面來理解行政強制措施：首先，行政強制措施是行政機關(guān)在行政管理過程中實施的行為。它實施的主體只能是行政機關(guān)，并且只能夠在行政管理之中實施。其次。行政強制措施實施的目的是為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形。它的目的帶有一定的預(yù)防性質(zhì)，它能夠防患于未然，對于行政相對人具有震懾作用。最后。行政強制措施是暫時性行政行為。這體現(xiàn)了行政強制措施的臨時性特征，它是為了達到制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等而采取的臨時保障措施。

1.2 行政強制執(zhí)行

早期學(xué)者王珉燦認為，行政強制執(zhí)行是在當事人不履行其行政法上的義務(wù)時，國家行政機關(guān)可以采取法定的強制手段強制當事人履行其義務(wù)的行為。它是一種具體的行政行為。可見，早期學(xué)者把行政強制執(zhí)行規(guī)定為國家行政機關(guān)對行政相對人實施的一種強制手段。早期學(xué)者對行政強制執(zhí)行的理解是成熟的，有的學(xué)者將其與行政強制相混淆。近來學(xué)者多數(shù)認為，行政強制執(zhí)行應(yīng)是指行政機關(guān)或人民法院，對于拒不履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)的公民、法人或其他組織，實施強制手段，已達到義務(wù)被履行或與該義務(wù)被履行相同狀態(tài)的各種行為。這一種理解，已經(jīng)把可實施行政強制執(zhí)行的主題擴充到人民法院，而且實施的條件是行政相對人拒不履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)。

我國立法也曾對行政強制執(zhí)行做了具體的規(guī)定，《中華人民共和國行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。或者依法強制執(zhí)行。”依據(jù)這一條規(guī)定，行政強制執(zhí)行的實施主體是人民法院和行政機關(guān)，實施條件是行政相對人對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的。然而，“草案三稿”對這一概念進行了修改，該草案認為，“行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務(wù)的行為。”該草案將實施行政強制執(zhí)行的條件限定為行政相對人不履行“行政決定”。

筆者認為，對于行政強制執(zhí)行這一概念的不同表述，主要體現(xiàn)在對行政強制執(zhí)行的實施主體和實施條件有著不同的理解這兩個方面。現(xiàn)在主流的觀點皆認為政強制執(zhí)行的主體是人民法院和行政機關(guān)。另一方面，“草案三稿”將實施行政強制執(zhí)行的條件限定為行政相對人不履行“行政決定”，筆者認為，“行政決定”這一表述或有不妥，現(xiàn)實中容易導(dǎo)致混亂和誤解，因為，“行政決定”存在著成立、合法、有效等不同狀態(tài)，在表述中，以“已生效的行政決定”代替“行政決定”應(yīng)該更為妥當。

2 兩者之關(guān)系

由于學(xué)界對行政強制措施與行政強制執(zhí)行認識的混亂，所以導(dǎo)致對兩者關(guān)系有著不同的見解。一種觀點認為，行政強制執(zhí)行從屬于行政強制措施，它是行政強制措施中的一種。這種觀點不過是把行政強制措施當做是行政機關(guān)在實施具體行政行為中所采用的一種強制手段，行政強制執(zhí)行乃是具體行政行為中的一個種類。另一種觀點認為，行政強制措施和行政強制執(zhí)行是兩種不同的概念，行政強制執(zhí)行獨立于行政強制措施以外，兩者是平行的關(guān)系，并無從屬性。例如，“草案三稿”第2條規(guī)定，“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。”這觀點認為行政強制措施與行政強制執(zhí)行相互平行，并從屬于行政強制。

筆者認為，行政強制措施和行政強制執(zhí)行并不是一對從屬關(guān)系，而是平行的關(guān)系，兩者各有特征，各有任務(wù)。我們應(yīng)該從以下幾個方面去理解行政強制措施與行政強制執(zhí)行兩者之關(guān)系。

首先，根據(jù)“草案三稿”第2條規(guī)定，行政強制措施與行政強制執(zhí)行同屬于行政強制，它們是行政強制的兩者不同種類。設(shè)定行政強制，即是為了，“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”行政強制措施和性質(zhì)執(zhí)行措施都是利用強制措施，維護行政執(zhí)法秩序的穩(wěn)定，最終目的都是維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

其次。行政強制措施與行政強制執(zhí)行的具體目的又有所不同。行政強制措施的目的更多地體現(xiàn)在預(yù)防和制止方面，它是為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，最終達到社會危害不再發(fā)生或者不再蔓延。使人和物保持一定的良好狀態(tài)。行政強制執(zhí)行的目的是在作為行政相對人的公民、法人和其他組織拒不履行已生效的行政決定的情形之下，迫使義務(wù)人履行義務(wù)。已達到義務(wù)履行或者和義務(wù)履行相同的狀態(tài)。所以，行政強制措施更著眼于補救方面。

再次，在事先是否存在著可履行的義務(wù)方面，行政強制措施與行政強制執(zhí)行又有不同。行政強制執(zhí)行的引起，皆是因行政相對人拒不履行已生效的行政決定，即是行政相對人存在著一項必須履行該生效的行政決定的義務(wù)。而在行政強制措施中，則沒有必要要求行政相對人有這一義務(wù)為前提，引起行政強制措施的原因，可能是行政相對人的一些不法行為，也可能是某些狀態(tài)或者事件。

最后，兩者實施的主體有所不同。根據(jù)前文論述。我們可以知道，行政強制措施是一項具體行政行為，它的實施主體必然是行政主體。即是行政機關(guān)。行政強制執(zhí)行并不是一項具體行政行為，它的實施主體為人民法院和行政機關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”在這里，即是說在公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的情形之下，如果法律規(guī)定行政機關(guān)有權(quán)強制執(zhí)行的，行政機關(guān)成為行政強制執(zhí)行的主體；如果法律沒有賦予該事項的行政機關(guān)享有執(zhí)行權(quán)的，行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院成為該事項的行政強制執(zhí)行的主體。

3 立法的完善

根據(jù)以上論述，行政強制措施與行政強制執(zhí)行理論上的模糊與混亂，是由于我們這方面的立法不完善，法律上沒有相關(guān)規(guī)定，或者說規(guī)定相當模糊，并不能起到明確界定與區(qū)分的效果。

目前來說，我國對于行政強制措施與行政強制執(zhí)行并不是通過一個具體的、單一的規(guī)范來集中規(guī)定的，它還處在利用分散的法律、法規(guī)、規(guī)章來完成規(guī)制。這種做法，不但影響了立法上的統(tǒng)一性，而且會導(dǎo)致對行政強制的主體、手段、程序的設(shè)定上不一致，甚至是互相矛盾。所以，制定一部統(tǒng)一的行政強制法便成為了必要。可喜的是，《中華人民共和國行政強制法(草案)》已經(jīng)公布，并已進入征求意見階段。只不過，由于理論與實際的復(fù)雜性，導(dǎo)致這一法律草案經(jīng)過數(shù)次審議卻未能付諸實施。

筆者認為，要制定一部統(tǒng)一的行政強制法，針對行政強制措施與行政強制執(zhí)行需要做好以下幾方面：

首先，要在法律中明確界定出行政強制措施與行政強制執(zhí)行二者的概念。在法律中界定兩者的概念，不但對于實踐中的操作具有積極地意義，而且可以減少理論上的分歧，明確理論研究方向。目前，“草案三稿”對行政強制執(zhí)行的概念規(guī)定得不夠嚴謹，建議把“行政決定”修改為“已生效的行政決定”，以減少分歧，做到更明確更具體。

其次，要在法律中明確權(quán)屬歸屬。在法律中明確規(guī)定行政強制措施中的強制措施實施的權(quán)力歸屬以及明確規(guī)定行政強制執(zhí)行中執(zhí)行權(quán)的權(quán)力歸屬，能夠有效減少目前行政權(quán)力互相沖突的情況，這包括不同行政機關(guān)之間的權(quán)利沖突和行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的權(quán)利沖突。雖然“草案三稿”第4條、第10條，對行政強制的權(quán)屬有了規(guī)定。但是由于我國目前對于設(shè)定具體行政強制措施的權(quán)屬的規(guī)定極其復(fù)雜，不僅法律可以設(shè)定行政強制措施權(quán)，法規(guī)、規(guī)章都在設(shè)定行政強制措施權(quán)。很顯然，這種做法是極其不合理的，它必然會導(dǎo)致權(quán)力的混亂與沖突。因此，在日后的立法中，必須要不斷完善行政強制的各種權(quán)屬歸屬。

最后，要在法律中詳細規(guī)定行政機關(guān)違法采取行政強制措施或者行政機關(guān)與人民法院采取不適當?shù)男姓娭茍?zhí)行的補救措施極其法律責(zé)任。因為，行政強制措施與行政強制執(zhí)行都屬于行政強制，它們對行政相對人都存在著強制性，假若施行不當，必然導(dǎo)致行政相對人的權(quán)利受到侵害。所以，我們在明確權(quán)力分配的同時，必須要明確規(guī)定不當使用權(quán)力或者濫用權(quán)力的補救措施及其法律責(zé)任。

參考文獻

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