推進山東省城鄉基本公共服務均等化的社會學研究

摘要:當前，山東農村基本公共服務有了很大改善，但是與城市相比存在著嚴重不均衡，這種不均衡體現在很多方面，主要是由于政府的社會政策造成的，為了改變這種現狀，政府必須從體制機制建設入手，采取各種有效措施，推動城鄉基本公共服務最終實現均等化。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；社會發展；山東省

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0135-03

在社會學研究中，關于城鄉不平等的研究是重要的取向之一。當前中國城鄉之間的差距不僅僅表現在經濟領域的總量差別和發展速度差距上，更主要的差距反映在社會領域的發展不同步上，這種不同步表現為政府為城鄉居民提供的基本公共服務嚴重失衡，積極推進“城鄉一體化”戰略下城鄉基本公共服務均等化已成為縮小城鄉差距的必然選擇。具體到山東省實際來看，同樣面臨著城鄉區域發展不平衡的重大現實問題，積極推進實現基本公共服務均等化對于縮小山東區域和城鄉發展差距具有重大的現實意義。

一、當前國內研究概述

西方發達國家已經處于從工業社會向后工業社會過渡的轉型時期，城鄉差距已趨于消失，加之國家提供的公共服務相當完善，故基本不存在城鄉公共服務均等化的問題。國內這方面的研究主要集中在兩個方面：（1）城鄉基本公共服務存在不均等的原因。有的學者從制度設計的角度認為，人為導致的城鄉二元體制是造成中國城鄉基本公共服務非均等化的制度性根源（李少惠，2009）。有的學者從公共財政供給的角度分析了非均等化產生的原因（馬海濤、程嵐、秦強，2008）。還有的學者從政府內部層級的復雜性尋找原因（陳文權、張欣，2008）。（2）城鄉基本公共服務實現均等化的對策措施。有學者提出應從構建公共服務型政府角度出發，建立權責對等的公共服務型政府（馮琳、易成利、姜樹萍，2008）。有學者提出，解決城鄉基本公共服務均等化思路的確定，應建立在統籌區域和城鄉協調發展的基點上（高益群、頡鵬，2009）。還有學者提出，應以基本公共服務均等化作為構建城鄉經濟社會發展一體化體制機制的主線，盡快實現城鄉基本公共服務的均等化（遲福林，2008）。除了全國性的研究外，山東省內也在這方面進行了相關研究。張述存提出創新公共服務載體建設，逐步扭轉農村長期以來公共服務“邊緣化”的現象，最終實現城鄉的均等化（2008）。王小林、郭建軍的調查研究表明，當前山東省農村公共服務的主要供給渠道仍主要依靠農戶自行安排，政府及其職能部門提供的服務嚴重不足，村集體及專業協會、企業等組織提供的服務非常有限（2003）。

從以上我們介紹的已有研究成果可以發現，學術界絕大多數學者對現實社會中存在著城鄉基本公共服務不均等化現象具有共識，區別在于各自所處的學科立場有所不同，由此帶來的研究視角也各有差異。除此之外，已有研究成果還有一個明顯特征，那就是多數研究成果都是從公共行政學的角度來看待和分析該不均等化現象的，只是將其作為政府的一個公共行政行為加以考察的，因此雖然對產生的原因作了比較具體的剖析，但是研究層次略顯微觀，未能從更高視野加以考察。本研究將在社會學理論框架內，從社會結構均衡的視角對城鄉基本公共服務均等化問題進行較為深入的學術探討，力爭體現出社會學的研究特色。

二、相關概念及研究方法

1.公共服務與基本公共服務的含義。公共服務是指由政府出資提供，面向全部社會成員，在保障民生、增進民眾福利方面起著基礎作用的公共產品。基本公共服務則是其中對民眾來說不可或缺的最低需求產品。二者雖然都是由政府提供、面向全體居民的公共行政行為，但在服務范圍及領域、服務層次上還是不一樣的，基本公共服務更側重于“必需品”角度。

2.均等化的具體表現方面。均等化有著特定的學術含義，均等化是指政府在提供公共產品的時候，不同區域、不同群體所享受的產品數量、層次等方面內容，是與其所處經濟發展程度和生活水平相適應的，均等化不等于平均化，均等化側重于服務對象享受機會的公平性、平等性，在此基礎上分階段逐步實現結果的相對一致。均等化在中國當前突出表現在城鄉之間的巨大差距上。

3.本項研究設計了調查問卷及訪談提綱，通過對預定調查地點的數據采集和資料搜集，為后期的資料分析和報告撰寫提供了堅實的基礎。整個研究緊緊圍繞著調查過程有序進行。

主要研究方法采取實地調查與文獻法相結合。文獻法主要用于研究前期的資料搜集，以便對全省城鄉基本公共服務有一個感性的、概括性的了解，確定后面的研究方向和研究角度以及調查范圍、具體調查方式。實地調查主要用于搜集全省城鄉基本公共服務的實際數據，以便掌握城鄉基本公共服務的真實現狀，為后面確定不均等的程度以及探尋原因提供堅實的數據基礎。具體調查方式將采取入戶調查、個人訪談和典型調查相結合，同時在相關學科理論的指導下進行。

本研究根據山東的現實經濟發展狀況，分別從東部、中部、西部各選取一個典型城市，分別代表經濟發達地區、經濟一般地區和經濟落后地區，再在每個城市中依照上述標準選取三個縣（市、區），每個縣（市、區）選取一至兩個鄉鎮，每個鄉鎮選取一至兩個行政村，每個行政村選取若干戶作為調查樣本，調查人員先后分三個時間段，集中對三個地區的調查對象進行了入戶訪談，填寫問卷，搜集了大量的一手資料。本研究報告就是基于這些調查數據的統計分析結果形成的文字材料。

三、山東省城鄉基本公共服務均等化現狀

山東省在城鄉基本公共服務方面的財政投入一直在持續，各地政府也都出臺了不少針對本地區的相關政策，取得了一些成效。不少地區還形成了一些相對成熟的、可供借鑒的經驗。然而總的來看，城鄉之間存在的差距還是比較明顯的。1.公共就業服務方面。雖然山東省各級政府一直都高度重視就業工作，近幾年在公共就業服務領域方面的投入和建設力度都是有目共睹的，取得了可喜的成績，城市各級政府都建立了相對完善的公共就業服務體系。相對于城市所擁有的較為健全的公共就業服務網絡，廣大農村的差距就凸顯了出來。尤其是針對農民工的就業服務，仍是一個薄弱環節。以勞務輸出為主的地區對外出務工人員提供了一些比較初級的、低端的培訓，遠遠不能滿足廣大務工人員在這方面的需求。不存在大量勞務輸出的地區，這方面的工作力度明顯不夠。

2.社會養老保險方面。全省各市縣有城鎮戶口的居民，通過參加城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險等不同保障網絡，基本實現了養老社會保險的全覆蓋。農村目前雖然開始試點新型農村社會養老保險（新農保），但由于實施時間短，加之大多數農民的思想觀念有待轉變，農村養老問題仍然基本靠家庭成員的贍養行為解決，缺乏政府層面的制度保障和推動力。

3.基本醫療及公共衛生方面。城鎮基本醫療保險體系和公共衛生服務體系經過長期的建設已經相對完善。農村存在的問題在于合作醫療體系未能實現保障對象全覆蓋、保障層次低、手續較為煩瑣。農村在公共衛生服務方面仍相當薄弱，諸如計劃免疫、職業病防治、傳染病預防等方面，居民很少享受到應有的基本服務。

4.基礎教育方面。城市基礎教育方面，尤其是義務教育方面，具有得天獨厚的師資、教學設施等優質資源，教育經費得到政府財政的全額保障。農村的基礎教育投入主要由縣鄉財政提供，部分地區甚至是由鄉及村來解決教育經費問題，教育投入受當地經濟發展程度、財政收入等方面影響非常大，遠遠無法適應當前的教育需要?；A教育中的學前教育和高中教育，城鄉之間的差距更為明顯，優質教育資源在城鄉地區的分配存在嚴重不均衡狀況。

5.公共文化事業方面。隨著經濟的發展，城鄉居民均對公共文化服務提出了更高的要求。政府高度重視城市居民的公共文化服務需求，積極推動公共文化事業的建設和發展，城市在公共圖書館、博物館、影劇院和其他群眾文化活動設施的建設方面投入巨大，基本上能夠滿足廣大居民的基本要求。相比之下，農村居民在公共文化服務方面的需求受到的重視程度是遠遠不夠的，無論是政府財政投入，還是發展速度，與城市相比，存在著巨大差距是毋庸置疑的，農村這種現狀亟待解決。

6.公共基礎設施建設方面。城市在水電氣和道路交通設施等公共基礎設施的建設方面也是農村無法相比的，這方面的不均衡現象尤其嚴重。長期以來，政府財政在公共基礎設施方面的投入基本上僅限于城市范圍，農村在這方面的需求被嚴重忽視。隨著新農村建設的興起，政府財政對農村公共基礎設施的投入力度開始加大，在鄉村公路建設、自來水改造、公共衛生設施建設、通訊設施建設等方面的投資不斷增多，與城市的差距在逐漸縮小。但由于歷史欠賬太多，要趕上城市建設水平，還需要政府更大的努力才行。

四、非均等化現象產生原因剖析

山東省城鄉基本公共服務的非均等化現狀是在長期的經濟社會發展過程中由于諸多因素共同影響的結果，對其中的主要原因進行分析以便今后采取措施加以改進是均等化工作和均等化進程的一個重要環節，不可或缺。

1.城鄉隔離的社會管理體制是非均等化產生的根本原因。在計劃經濟條件下形成的社會管理體制，以城鄉戶籍分立為核心的制度設計人為造成了城鄉社會機構的二元分割，客觀上形成了優先發展城市的經濟社會發展模式，廣大鄉村則逐漸被邊緣化，這是城鄉基本公共服務非均等化的產生根源和制度因素，是最根本的原因，其他影響因素皆由此出。

2.政府采取城鄉有別的資源分配方式是非均等化存在的直接原因。整個社會結構在主客觀因素的共同影響下，逐步形成了城鄉二元結構，城市與農村在整個社會可支配資源分配體系中的地位是明顯不同的。城市掌握著政府全部公共資源的分配主導權，處于公共資源分配的主導地位，在實際分配資源過程中執行著城鄉有別的政策，加劇了城鄉的不平等化，直接導致了農村的基本公共服務水平嚴重落后于城市的基本公共服務水平。

3.政府內部管理體制不合理是導致城鄉非均等化的重要原因。政府內部結構不合理，層級過于煩瑣，各級政府分工不明、職責不清，導致農村尤其是基層的公共服務無法落實，無人負責，逐漸形成了城鄉不平衡發展的格局。城市的政府管理架構和管理層級明顯比農村復雜，城市與農村之間并未形成一一對應的政府管理體制，導致農村的許多社會事務無從尋找相關政府職能部門，出現了不少三不管地帶，影響了農村基本公共服務的發展。

4.農村公共服務提供主體單一是導致非均等化的原因之一。公共服務雖然是由政府提供的，但在城市，伴隨經濟的發展逐漸形成了服務提供主體多樣化、市場化的趨勢，能夠較好地滿足城市居民對各項公共服務多樣化、層次化的需求。農村由于市場體系發育遲緩，市場體制不健全，無法做到采取市場化提供模式，只能由當地政府根據自身財力狀況提供部分基本公共服務內容。農村在市場化進程中未能實現與城市的同步發展，在基本公共服務領域的差距漸漸拉開。

5.城鄉經濟發展不協調是阻礙城鄉基本公共服務均等化的最大威脅因素?；竟卜账降奶岣呤且哉麄€社會的經濟發展為前提、以當地財政實力為基礎的，而長期以來，政府在規劃實施城鄉經濟社會建設的過程中，對二者的投入存在著嚴重的不均衡狀態。城市建設優先，農村經濟發展服從城市整體發展的需要，在很大程度上是以犧牲農村的經濟發展速度為代價的，逐步形成了城鄉發展的巨大差距。城鄉經濟發展水平的鴻溝如果不能有效縮小并最終消除，實現城鄉基本公共服務的均等化就是紙上談兵，甚至二者的差距還會繼續拉大。

五、實現城鄉基本公共服務均等化的體制機制建設

我們深入剖析了形成當前城鄉基本公共服務均等化現狀的諸多影響因素，找到了問題的關鍵，在此基礎上，我們就可以采取相應的政策措施加以改善，進而逐步解決。

1.創新社會管理制度設計，破除城鄉二元結構的公共服務體制。政府有必要改革現有戶籍制度，逐步取消城鄉對立的人口登記政策，形成城鄉一體化的戶籍管理制度，徹底消除城鄉二元結構的社會管理體制，這是最終實現城鄉基本公共服務均等化的根本之策。只有從制度層面消除城鄉之間的不平等，才能從根本上實現城鄉社會結構的融合，實現整個社會的一體化管理，城鄉基本公共服務均等化才會最終實現。

2.創新政府財政分配機制，建立統一的公共財政制度。城鄉社會二元對立，政府財政投入區別對待直接導致了農村基本公共服務水平明顯落后于城市基本公共服務水平。只有將城市和農村納入統一撥付體系統籌考慮，建立起城鄉統一規劃、分配的均衡公共財政制度，實現城鄉一盤棋，才能逐步改變農村落后于城市的面貌，縮小城鄉基本公共服務水平之間的差距。在今后一段時間里，政府在財政投入方面應適當向農村傾斜，以彌補由于主客觀原因造成的農村社會建設歷史欠賬，提高農村的自我造血能力，增強農村的自我發展后勁。

3.創新政府行政管理體制，全面構建公共服務型政府。政府的主要職責是為全體居民提供公共產品服務。政府應以民生為主，高度重視社會建設，改變過去那種全力以赴、將絕大多數公共資源用于追求單一經濟發展的管理取向，努力建設注重社會全面、協調發展的公共服務型政府。

4.創新公共服務形式，鼓勵服務提供主體多元化。政府掌握著全部社會公共資源，在計劃經濟體制下，社會資源有限，政府提供公共服務的領域較少，政府可以實現公共產品的單一分配；但在市場經濟體制下，政府手中掌握的社會公共資源無論是在品種還是數量方面都呈現幾何級數的增長，公共服務領域也在不斷增加和擴大，在這種情況下，政府要想事事親歷親為已越來越力不從心，社會化、市場化的資源分配模式越來越占據主導地位，既簡化了程序，方便了廣大社會居民，同時將政府從瑣碎的事務性工作中解放出來，大大提高了政府工作效率和服務水平。

5.創新經濟發展模式，實現城鄉統籌一體化發展。社會經濟的發展是全體社會居民充分享受基本公共服務的物質源泉，農村經濟的快速、持續發展是實現城鄉基本公共服務均等化的物質基礎和前提條件，只有采取城鄉統籌、一體化發展的經濟增長模式，才有可能不斷擴大農村基本公共服務的領域，提高公共服務水平，實現城鄉基本公共服務均等化的最終目標。

參考文獻：

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Sociological Research On Equality of Basic Public Service in Urban and Rural Areas in SHANDOGN

LI Chun-long

（Institute of Sociology，Shandong Academy of Social Sciences，Jinan 250002，China）

Abstract: It is the undeniable duty of government to offer residents equal basic public service.Due to the dual public product supply mechanism of urban and rural areas for so many years，rural residents have been treated unfairly.In recent years，Government of Shandong has to take measures and gradually realize equal basic public service.

Key words: basic public service；equalization；social development；Shandong Province[責任編輯 陳丹丹]