新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的中國(guó)高校治理研究

摘要：近年來(lái)，中國(guó)高校（公立高校）各種經(jīng)濟(jì)腐敗、舞弊案件頻發(fā)，給高校管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，積極探索加強(qiáng)高校管理的途徑成為中國(guó)高校發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論分析中國(guó)高校的治理現(xiàn)狀，得出目前中國(guó)高校權(quán)力高度集中。在此基礎(chǔ)上，提出了完善中國(guó)高校治理的措施。

關(guān)鍵詞：高校；治理；經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類(lèi)號(hào)：F12文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）36-0013-02

一、高校治理綜述

目前，關(guān)于中國(guó)高校治理理論領(lǐng)域的研究還處于初期階段，從國(guó)內(nèi)搜集到的文獻(xiàn)來(lái)看，以高校治理為內(nèi)容的相關(guān)論文、著作還比較少。西方國(guó)家由于高校治理比較完善，所以相關(guān)研究不多。張維迎在《大學(xué)的邏輯》一書(shū)中指出，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)必須平衡所有利益相關(guān)者的利益，必須以社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)，而不能以現(xiàn)有的教員或?qū)W生的利益為目標(biāo)[1]?？等Y（2004）從治理的角度對(duì)教授參與治校進(jìn)行了闡釋?zhuān)J(rèn)為教授參與治校是中國(guó)基礎(chǔ)民主與自治的一種拓展，是中國(guó)高校決策和管理民主化的體現(xiàn) [2]。史雯婷（2004）從第三部門(mén)發(fā)展角度探討高校社會(huì)治理問(wèn)題。認(rèn)為政府向高校分權(quán)只是體制內(nèi)的權(quán)力循環(huán)，要實(shí)現(xiàn)高校治理就必須有健全、發(fā)達(dá)的第三部門(mén)力量，而第三部門(mén)力量的存在又能推進(jìn)高校的社會(huì)治理，兩者相互促進(jìn) [3]。李福華（2007）從利益相關(guān)者角度提出，認(rèn)為高校是一種典型的利益相關(guān)者組織，可分為核心利益相關(guān)者、重要利益相關(guān)者、間接利益相關(guān)者和邊緣利益相關(guān)者四個(gè)層次。同時(shí)，為了維護(hù)各方利益相關(guān)者的利益，需要進(jìn)行高校管理體制的創(chuàng)新、重視高校利益向相關(guān)者共同治理、加強(qiáng)大學(xué)外部利益相關(guān)者對(duì)高校的監(jiān)督和強(qiáng)化高校內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)力制衡 [4]。綜上，中國(guó)學(xué)者對(duì)高校治理相關(guān)研究主要集中在如何加強(qiáng)高校外部和內(nèi)部治理來(lái)平衡各利益相關(guān)者的利益，在此基礎(chǔ)上形成高校權(quán)力的有效制衡，缺乏將高校作為市場(chǎng)條件下的主體，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)高校治理進(jìn)行分析。本文從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角運(yùn)用相關(guān)理論對(duì)其進(jìn)行了分析，在借鑒相關(guān)學(xué)者研究的基礎(chǔ)上提出了完善中國(guó)高校治理的幾點(diǎn)措施。

二、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的中國(guó)高校治理現(xiàn)狀分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于委托代理理論、產(chǎn)權(quán)理論和交易費(fèi)用理論為我們分析高校治理提供了思路。委托代理理論雖然源自于企業(yè)，但同樣適用于高校的治理結(jié)構(gòu)分析。委托代理理論形成于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)高校辦學(xué)資金的主要來(lái)源是國(guó)家財(cái)政撥款和地方財(cái)政補(bǔ)助，此時(shí)高校資源來(lái)源比較單一，政府為唯一的出資人。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，貫徹《中華人民共和國(guó)高等教育法》關(guān)于“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”的精神，高等教育的投入體制進(jìn)行了一系列改革，投資主體由國(guó)家投入的一元化，變成了國(guó)家、集體、個(gè)人多元化投入的新格局，出現(xiàn)了“財(cái)政撥款、教育稅收、學(xué)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)、助學(xué)基金、科研經(jīng)費(fèi)、銀行貸款”等多種籌資渠道，擴(kuò)大了投資主體范圍，出資人可以是政府、企業(yè)或者個(gè)人。高校的出資人逐漸向多元化方向發(fā)展，形成一個(gè)多元群體。出資人是委托人，高校的管理者是代理人，委托人委托高校代理人完成高校使命。具體分析委托代理關(guān)系，中國(guó)高校的資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款，財(cái)政資金來(lái)源于稅收，因此，納稅人是委托人的說(shuō)法存在，其表現(xiàn)形式就是通過(guò)委托政府擔(dān)當(dāng)出資人角色；教育稅收、學(xué)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)、助學(xué)基金等主要來(lái)源于社會(huì)不同主體，可以用社會(huì)公眾來(lái)概括；銀行貸款形成了高校的一個(gè)重要的資金來(lái)源，尤其中國(guó)高校實(shí)施擴(kuò)招以來(lái)，高校大量的基建產(chǎn)生了大量的銀行貸款，成為高校資金來(lái)源重要渠道之一，所以，銀行在一定程度上也成為高校的出資人。從以上分析可以看出，目前，高校出資人呈現(xiàn)多元化，可以用社會(huì)公眾這一泛化概念來(lái)代替，此概念具有包容性，能夠體現(xiàn)高校出資人的特點(diǎn)，而且這些社會(huì)公眾出資人可以擁有高校的所有權(quán)，也可以不擁有。只從出資人角度，高校中包含著各種各樣的相關(guān)利益者，在這些相關(guān)利益者之間會(huì)涉及一系列委托代理關(guān)系，從而形成一張契約網(wǎng)。

從高校社會(huì)公眾委托的特性可以看出，高校的決策權(quán)只能屬于社會(huì)公眾，這是治理理論和委托代理理論的核心。但是，社會(huì)公眾是一個(gè)不確定和具有廣泛性的群體，讓所有利益相關(guān)者參與高校決策是不可能完成的任務(wù)。作為代理人的高校高層決策者和管理者，與企業(yè)管理者存在重要區(qū)別，他們僅僅是人力資本的投入者，而企業(yè)的決策者是人力資本投入者的同時(shí)又是物質(zhì)資本的主要所有者。首先，由于人力資本不具備“質(zhì)押功能”，其承諾更不可信，人力資本所有者違約時(shí)，則沒(méi)有好的措施。其次，人力資本與其所有者的不可分離性還意味著人力資本所有者容易“偷懶”，他不僅可以通過(guò)“偷懶”提高自己的效用，而且還可以通過(guò)侵害財(cái)物資本而使自己受益。因此，高校存在嚴(yán)重的代理問(wèn)題。

在高校產(chǎn)權(quán)歸屬方面。高校存在的目標(biāo)是完成使命，為此，必須籌措足夠的資源，在營(yíng)利機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造財(cái)務(wù)上的利潤(rùn)是一種目的，而在非營(yíng)利組織，它則是一種手段。是完成組織使命所必須的物質(zhì)條件。一方面，產(chǎn)權(quán)具體分為所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。由于高校出資人的泛化和高校非營(yíng)利特性使得高校在產(chǎn)權(quán)方面擁有絕對(duì)權(quán)力，出資人不因其出資而實(shí)際擁有高校的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)，相反，高校恰恰掌握了這些權(quán)利，使得高校擁有充分的資源，在很大程度上，高校管理層成為高校產(chǎn)權(quán)的主體。另一方面，在產(chǎn)權(quán)的剩余索取權(quán)方面，高校出資人（社會(huì)公眾）委托高校從事非營(yíng)利性事業(yè)，完成高校使命，出資人不期望通過(guò)自己的出資得到像營(yíng)利性組織股東所要求的經(jīng)濟(jì)利益方面的回報(bào)，同時(shí)，在出資人權(quán)利與義務(wù)方面也沒(méi)有營(yíng)利性組織股東那樣的嚴(yán)格要求，高校帶來(lái)的價(jià)值主要是提升自身聲譽(yù)、擴(kuò)大自身競(jìng)爭(zhēng)力和增加社會(huì)財(cái)富方面。

從交易費(fèi)用角度，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)給產(chǎn)權(quán)主體以激勵(lì)的同時(shí)也包含著約束的功能。產(chǎn)權(quán)是一種制度安排，是一種物質(zhì)利益關(guān)系，產(chǎn)權(quán)給產(chǎn)權(quán)主體以激勵(lì)主要是通過(guò)產(chǎn)權(quán)能減少不確定性和降低交易費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而不確定性的減少和交易費(fèi)用的降低對(duì)產(chǎn)權(quán)主體顯然起到激勵(lì)作用。由于中國(guó)高校管理層在很大程度上是產(chǎn)權(quán)主體，既是所有者又是管理者，使得委托代理不清，委托代理關(guān)系弱化，沒(méi)有形成有效的產(chǎn)權(quán)制度安排，缺乏高校運(yùn)行中對(duì)高校管理層的有效監(jiān)管，提高了高校決策的不確定性，增加了高校決策過(guò)程和決策結(jié)果的成本，沒(méi)有對(duì)高校管理層形成激勵(lì)作用。另外，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)與約束功能是相輔相成的[5]，產(chǎn)權(quán)關(guān)系既是利益關(guān)系也是責(zé)任關(guān)系，從利益關(guān)系看是一種激勵(lì)，從責(zé)任關(guān)系看則是一種約束，沒(méi)有形成良好激勵(lì)關(guān)系的高校產(chǎn)權(quán)安排，在約束功能方面也沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

以上從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)委托代理理論、產(chǎn)權(quán)理論和交易費(fèi)用理論方面對(duì)目前中國(guó)高校的治理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，中國(guó)高校存在委托人泛化、高校管理層對(duì)高校產(chǎn)權(quán)擁有絕對(duì)控制力以及高校產(chǎn)權(quán)安排對(duì)高校管理層缺乏激勵(lì)和約束的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)在高校內(nèi)部形成高校權(quán)力的高度集中，與高校治理中要求利益相關(guān)者參與權(quán)力分配相矛盾。

三、完善中國(guó)高校治理的建議

中國(guó)高校的行政集權(quán)模式作為一種管理模式，便于權(quán)力集中、作出決策和傳達(dá)、貫徹執(zhí)行指令等優(yōu)點(diǎn)，但也存在嚴(yán)重的弊端。過(guò)分的集權(quán)必然帶來(lái)權(quán)力的腐敗，不利于管理決策的科學(xué)性和高效性；嚴(yán)重抑制了廣大教師的教學(xué)和研究的積極性，不利于學(xué)術(shù)管理的科學(xué)性；也不利于學(xué)術(shù)自由在高校中的建立等。為進(jìn)一步完善中國(guó)高校治理，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行優(yōu)化：

第一，完善高校產(chǎn)權(quán)制度、理順高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系。由于中國(guó)高校打破了籌資渠道單一的局面，呈現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化的格局。政府不再是單一的權(quán)力中心，非政府組織、個(gè)人等也成為高校權(quán)力主體的一部分。因此，高校參與主體多元化已是大勢(shì)所趨，各種利益相關(guān)者參與高校治理是現(xiàn)代大學(xué)治理的應(yīng)有之義，同時(shí)，也促進(jìn)了高校治理的完善。中國(guó)高校管理部門(mén)應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，加快立法的力度，完善高校產(chǎn)權(quán)制度安排，真正體現(xiàn)多元化產(chǎn)權(quán)主體，進(jìn)一步理順高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確責(zé)任與義務(wù)的對(duì)應(yīng)，調(diào)動(dòng)高校各利益相關(guān)者參與高校治理的積極性，為中國(guó)高校治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，高校治理應(yīng)注重大學(xué)精神。現(xiàn)代大學(xué)理念認(rèn)為，大學(xué)治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治校。在大學(xué)理念指導(dǎo)下的大學(xué)治理注重大學(xué)自治，尊重大學(xué)的學(xué)術(shù)自由。認(rèn)為高校作為社會(huì)法人機(jī)構(gòu)，不受政府或其他任何機(jī)構(gòu)的控制或干預(yù)，能夠獨(dú)立地決定自身發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃并付諸實(shí)施。在學(xué)術(shù)事務(wù)方面重視教授委員會(huì)的作用，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)事務(wù)應(yīng)由教授委員會(huì)自主決定。當(dāng)然，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由也是有限度的。

第三，加快高校組織結(jié)構(gòu)的變革，優(yōu)化高校權(quán)力分配。傳統(tǒng)高校管理模式之所以容易產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力膨脹、基層缺乏自主權(quán)等弊端，其中學(xué)校權(quán)力與利益制衡機(jī)制的缺失是很重要的一個(gè)原因。首先，要加強(qiáng)制度建設(shè)，明確黨政職責(zé)劃分，注重協(xié)作與相互支持；其次，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，充實(shí)校務(wù)委員會(huì)的職能、加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)的權(quán)威、強(qiáng)化教職工代表大會(huì)的作用；最后，扁平化組織機(jī)構(gòu)，積極實(shí)施學(xué)院參與型的高校治理模式。各學(xué)院各類(lèi)利益群體都發(fā)揮自身主觀(guān)能動(dòng)性，有效參與高校治理決策。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]