房屋拆遷沖突呼喚房屋征收立法

摘要:近年來，房屋拆遷沖突日趨激烈。拆遷沖突的實質是私權利與公權力的沖突，拆遷沖突的法律原因是法規(guī)之間的沖突。拆遷沖突呼喚房屋征收立法。必須堅持私權優(yōu)位，清晰界定公共利益和嚴格規(guī)定征收程序才能有效預防拆遷沖突。

關鍵詞：房屋拆遷；法規(guī)沖突；私權優(yōu)位；公共利益；正當程序

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0101-02

近年來，隨著中國城市化進程的加速和房地產市場的快速發(fā)展，城市房屋拆遷沖突有愈演愈烈的趨勢。從2009年11月成都金牛的唐福珍自焚事件 [1]到2010年9月的江西宜黃自焚事件[2]，前后不到一年時間的兩起典型拆遷沖突的慘劇，先后引起輿論的極大關注，自焚者以他們的生命在天國里拷問著我們在世者、法律乃至整個社會的良知?？偨Y事件的教訓，以神圣生命的代價應該早日催生中國的房屋征收法。

一、拆遷沖突的實質：私權利與公權力的沖突

拆遷沖突從表面上看是“赤手空拳”與“政府鏟車”的沖突，而沖突鬧劇之如此慘烈，顯示了其背后激烈的利益沖突。被拆遷方聲稱住宅權神圣不可侵犯，未經我的同意，任何人不能拆除我的房子；拆遷方聲稱，沒有強制拆遷，就沒有城市發(fā)展，甚至就沒有“新中國”[3]。雙方的說法似是而非，然而也各有其理。

在人權發(fā)展史上，有“消極權利”和“積極權利”之分。啟蒙運動所提出的以個人自由和財產權為核心的自然權利，即“第一代人權”概念，屬于消極權利。消極權利是指個人反對國家政府公權力的權利，奉行不干涉原則，政府被認為只承擔“守夜人”的角色，不可干涉?zhèn)€人自由。近代歐美資產階級法制就是對消極權利的確認。1776年美國的《獨立宣言》宣稱：“人人生而平等，他們都從‘造物主’那里被賦予了某些不可轉讓的權利，其中包括生命、自由和追求幸福的權利”?！盀榱吮Ｕ线@些權利，所以才在人們中間建立政府”[4]。如果政府阻礙這些目的實現，人們有權利推翻它，以建立新的政府。1789年法國的《人權和公民權宣言》也重申這些觀點。緊接著，私權神圣原則被載入各國憲法與民法典中，如《法國民法典》，彰顯了私權利對抗公權力的絕對優(yōu)位。

雖然第一代人權概念對推翻封建專制功不可沒，然而，19世紀末20世紀初，社會日益分化為兩大對立的階級，使人們看到資產階級所謂“自由、平等”的理想人權在現實中變成了貪婪的資產階級特權。近代憲法確認的基本權利體系并沒有從根本上解決人權問題，普通公民缺乏享有基本權利的物質基礎和社會保障而變得日益貧困，社會矛盾尖銳。有識之士開始重新思考人權的深刻含義，反思不干涉主義，憲法不僅僅應當防止國家 “積極作為”帶來的侵害，還要避免國家“消極不作為”而造成的社會問題。從德國的《魏瑪憲法》開始，西方國家的私權絕對優(yōu)位有所松動，開始強調私有財產權受公共利益限制?！兜聡穹ǖ洹穼λ綑嗟南拗拼蟠蟪^了早期的《法國民法典》。

中國2004年憲法修正案規(guī)定，“國家尊重和保障人權”以及“保護公民合法的私有財產”，但同時也規(guī)定，為了公共利益的需要，可以“依法征收”公民的私有財產；2008年《物權法》也作了類似規(guī)定。這說明，中國一方面承認私有財產權對抗公權力的優(yōu)先地位，但同時也認為私有財產權是有限的，即受公共利益限制。房屋拆遷沖突的實質是公權力作為“公共利益”的代表在房屋拆遷中與私權利產生沖突。

二、拆遷沖突的法律原因：法規(guī)沖突（法律與條例的沖突）

在我們把眼光投向拆遷沖突的畫面時，我們常常看到：私權利（被拆遷方）在屋頂上插上紅旗，手里拿著《憲法》和《物權法》要求保護私有財產；公權力（拆遷方）則拿著政府的強制拆遷令和《城市房屋拆遷管理條例》準備強制拆遷。為什么一方聲稱“依法拆遷”，另一方表示“依法維權”還產生劇烈的沖突呢？原來他們不是依據同一部法，而是依據不同的“法”而已。依據不同的法為什么產生沖突呢？除了人們對兩部法的理解有偏差以外，主要還是兩部法的規(guī)定之間存在立法沖突，也就是說法規(guī)在打架。事實正是如此，《物權法》與《房屋拆遷條例》存在著強烈的沖突。

在唐福珍自焚事件發(fā)生以后，正是基于學者的社會良知，北大五教授上書全國人大常委會，提出《房屋拆遷條例》涉嫌違憲，要求對其進行審查。2009年12月7日，北大法學院五位教授——憲法和行政法學者沈巋、王錫鋅、陳端洪、姜明安；民商法學者錢明星以公民名義致信全國人大常委會，建議廢止或修改《城市房屋拆遷管理條例》相關條款?！啊恫疬w條例》與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導致了城市發(fā)展與私有財產權保護兩者間關系的扭曲?！盵5]五位教授一致認為，《拆遷條例》自2001年頒布施行起，歷經八年，其原有框架已不再適應憲法、法律以及經濟、社會的巨大發(fā)展。立法機關應以法制協(xié)調統(tǒng)一原則為基礎，對《拆遷條例》進行審查，以建立合法、公平、公正的房屋拆遷法律關系。

依據《憲法》、《物權法》規(guī)定，要通過征收獲得公民房屋的所有權，必須具備三個法定條件：“為了公共利益”、“依據法律規(guī)定的條件和程序”、“給予補償”。而《房屋拆遷條例》與《憲法》、《物權法》至少存在三個方面的沖突[5]：（1）征收主體方面：依據憲法和法律，征收、補償主體應該是國家，征收補償法律關系應該是行政法律關系；而《條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關系界定成民事法律關系。（2）補償方面：依據憲法和法律，補償是征收合法有效的構成要件，應當在房屋拆遷之前完成，而《條例》卻將本應在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決。（3）征收程序方面：依據憲法和法律，對單位、個人房屋進行拆遷，必須先依法對房屋進行征收，而《條例》卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

造成法規(guī)沖突的根本原因在于，《憲法》、《物權法》以私權利為優(yōu)位，而《房屋拆遷條例》以公權力為優(yōu)位，因而存在嚴重沖突。雖然《房屋拆遷條例》在特殊歷史時代對中國的城市化進程做出了很大歷史功績，然而愈演愈烈的拆遷沖突說明城市化進程不能以掠奪個人財產的方式來推進，以社會矛盾的激化為代價。因此，《房屋拆遷條例》亟待廢止或修改。

三、拆遷沖突的解決途徑：通過房屋征收立法界定公共利益與征收程序

在北大五教授上書后，國務院啟動了《房屋拆遷條例》的修改程序。然而，僅修改《拆遷條例》難以根本改變目前拆遷法規(guī)沖突的狀況。為了從源頭上減少和緩和拆遷沖突，必須首先健全法制，人大作為立法機關不應怠于行使自己的職責，而應該積極行動起來，盡快啟動房屋征收立法程序。權衡個人利益與公共利益，規(guī)定征收程序，制定一個公平合理的《房屋征收法》取代《房屋拆遷條例》，將強制拆遷限制在公益征收范圍內，并且在立法中提高可操作性，重點規(guī)范征收和拆遷程序，遏制暴力違法拆遷，使拆遷工作真正“有法可依”，脫離“人治”的局面。

首先，房屋征收立法必須堅持私權利對公權力的優(yōu)位原則。近年來隨著經濟社會的發(fā)展和法律的進步，人權意識得到加強，憲法作了重要修改，規(guī)定“國家尊重和保障人權”。私有財產權是人權的一項重要內容，故國家“保護公民的私有財產權”。物權法的出臺，也正是在這種社會背景下因應憲法的修改而隆重推出的一部保護私有財產權的重要法律。從憲法修改和物權法出臺的立法目的來看，是旨在加強對私有財產權的法律保護，因而要求制定嚴格的征收條件。

其次，解決拆遷沖突應該通過立法盡量清晰界定“公共利益”，從實體正義上防止公權力的濫用。憲法和物權法在保護私有財產的同時，也要平衡私有財產與公共利益的關系，考慮到公共利益的需要，允許公益征收。但要求通過國家立法機關制定法律來嚴格界定公共利益的范圍，以防止政府濫用其權力，借口公共利益侵犯合法的私有財產。當前由于法律對“公共利益”的模糊使用，使一些拆遷官員有可乘之機。一些官員在遇到法律規(guī)定不甚明確的“公共利益”時不是運用法治理念將不確定的法律用語與相應的法律原則、目的、精神結合，靈活公正的處理個案，而是濫用自由裁量權，犧牲行政相對人的合法利益。如果不對公共利益作出合理界定，而任由執(zhí)法者自由裁量很難保證公權力不被濫用。

最后，解決拆遷沖突應該制定房屋征收法以規(guī)范“征收程序”，從程序正義上嚴格限制公權力的行使。正當法律程序原則起源于英國，是西方法治觀念產物。1354年英國國會通過的《自由令》第三章規(guī)定?！拔唇浄傻恼敵绦蜻M行答辯，對任何財產或身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權，或剝奪其生命之權利?！盵6]正當程序原則為現代各國憲法或行政法所確認。現代國家行政自由裁量權的擴張使法律對行政權的實體控制變得很困難，于是人們的注意力便集中到了程序的設計方面。在房屋拆遷問題上，如果說“公共利益”還難以通過立法清晰界定，那么對房屋拆遷的程序控制就顯得更加必要。立法尤其要規(guī)定：先協(xié)商或聽證再決定征收；先征收補償后拆遷；先告知訴權后強拆。只有這樣，才能有效防止或減少對公民權利的侵犯和拆遷沖突的產生。

參考文獻：

[1]http://news.qq.com/a/20091202/001178.html.

[2]http://news.ifeng.com/society/special/yihuangzifen/content2/detail_2010_09/18/2550938_0.shtml.

[3]http://news.qq.com/a/20101012/001801_1.html.

[4]http://www.annian.net/show.aspx?id=6060cid=14.

[5]關于對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查的建議[EB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14840/10553850.html.

[6]http://baike.baidu.com/view/2070552.htm.

[責任編輯 陳丹丹]