美國聯邦政府基礎教育財政轉移支付制度探析

摘要:基礎教育財政轉移支付制度，是以中央（聯邦）和省級政府（州政府）為主體，以市縣級政府（地方學區）為對象，財政資金按一定條件用于基礎教育的轉移支付的制度。美國是基礎教育最發達的國家之一，其聯邦政府基礎教育財政轉移支付制度有著很成熟的理論支撐以及豐富的實踐經驗，研究美國聯邦政府基礎教育財政轉移支付制度在目前具有非常重要的理論和現實意義。

關鍵詞：基礎教育；財政轉移支付；聯邦政府

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0024-05

一、美國聯邦政府基礎教育財政的歷史發展

美國歷史上聯邦政府在教育中起的作用是很小的，主要是引導教育的研究方向、發布信息以及為州和地方政府提供咨詢幫助，并不承擔直接責任，也不進行直接控制。直到20世紀后半期，聯邦政府才開始關注教育的發展并從財政上對教育予以大量資助。

1958年美國國會通過了《國防教育法》，明確指出聯邦對于事關國家安全的教育方案要予以財政資助。該法對聯邦政府如何資助基礎教育規定很詳細，操作性也很強，并從多個方面確立了聯邦教育財政撥款的原則和方式。根據這個法令，1959年聯邦政府撥付基礎教育的財政援助為1.75億美元，1965年大約2億多美元，1970年3.1億美元。根據此法，聯邦政府向公立中小學的財政資助總額由1945年的0.4億美元猛增至1965年的20億美元，聯邦教育投入占公立中小學財政收入的比例由1.4%猛增至7.9%。

隨著社會的發展，貧困兒童的教育逐漸成為教育問題的核心。1965年國會通過《初等和中等教育法》，旨在解決包括殘疾兒童在內的各種社會處境不利兒童享受教育機會均等的問題，授權對來自低收入家庭的中小學學生提供補助，補助學校圖書館資源、課本等教學物資，補助輔助教育中心，加強各州教育機構的力量以及對教育研究進行資助。《初等和中等教育法》確立了聯邦政府基礎教育財政補助金的類型、接受機關和撥款計算模型；規定了補助的使用范圍；確定了聯邦補助基礎教育的根本性質，即補助而不控制；突出了基礎教育財政的基本原則，即財政公平原則，對學生之間的平均教育費用如何實現公平，地方教育機關實現教育財政公平的途徑和撥款比例、上下限要求等，在法律上都做出了明確規定。該法案公布的第一年，共有16 400個學區獲得10億美元的資助，聯邦共撥付了13億美元補充中小學教育經費。聯邦的撥款占教育經費的比例由20世紀50年代的4.5%左右上升至1980年的9.8%。

20世紀70年代后期美國經濟出現滯漲危機，1980年里根當選總統，提出 “經濟復興計劃”，建議大幅度減稅、削減政府開支并減少政府對經濟的干預。國會按照里根政府的要求，削減社會和文化教育事業計劃352億美元。在里根的兩個任期內，聯邦政府對教育事務采取不干預政策，對基礎教育財政的資助大量減少，加上1974年的經濟危機，聯邦政府把對基礎教育的各種資助方案壓縮，基礎教育經費一度出現了明顯的負增長。“1981年，里根政府停止了20項立法專項資金，削減了44項資助計劃，使得聯邦對教育的資助減少18億美元，下降12%”，“1982年，里根政府對補償教育的基本項目和學生援助被削減1/3～2/3”。

公立中小學教育經費的明顯減少使基礎教育的發展受到嚴重影響，進而致使美國經濟持續多年下滑，部分工業產業也逐漸衰落。1983年4月，國家教育優異委員會發表了《國家處在危險之中：教育改革勢在必行》的報告，從十三個方面列舉了美國基礎教育質量低劣從而使國家處在危險境地的標志。報告極具權威性，對美國20世紀80年代的教育發展發揮了巨大的推動作用，對基礎教育財政的領導體制和財政撥款也影響深遠。報告發表之后，各州教育委員會組成275個州級和地區級特別工作組來研究教育問題，大多數州都慷慨解囊進行教育投入，從1984年開始，美國基礎教育經費走出負增長的低谷，開始持續增長。1984年，《為我們的孩子投資》報告發表，闡明了當時美國基礎教育的不良狀況和教育對刺激經濟增長的作用，要求對政府和民眾追加基礎教育投資。

1991年4月，老布什總統簽署《美國2000年教育戰略》，制定了六項國家教育目標。1993年3月克林頓總統又簽署《2000年目標：美國教育法》，把全國教育目標擴展為八項。兩個教育改革法案都一反過去聯邦政府只對特定補助對象實施補助的專項補助方式，對基礎教育財政的補助方式進行了全面性的改革，它們進一步強化了聯邦政府對基礎教育的責任，明確了聯邦教育資助面向基層教育部門，對學校的財務平等撥款提供技術資助并大大增加了對基礎教育改革的財政投入。在具體實施上，改革聯邦和州的教育財政撥款模式，將原來以學生人均支出為基數予以撥付經費的辦法，改為專項財政撥款與特定教育目標和教育內容緊密結合的辦法；改革地方教育財政管理模式，由以學區為主掌管和分配教育經費轉向以學校為本位的財務管理。

1997年，克林頓連任美國總統并繼續加大對基礎教育的投入。經過克林頓政府的努力，1998年國會通過教育撥款法案，同意撥出1 850萬美元給全國教育質量標準委員會用以研究新的考試制度；1998年預算案中允許聯邦政府撥款8 000萬美元建立和擴充“特許學校”；撥款3 900萬美元用于中小學的國際互聯網技術資助；預算法案還同意撥付3.745億美元對貧困、弱智等有特殊困難的兒童進行學前教育；同年，國會眾議院通過識字法案，撥出2.5億美元用于培養教師以輔導提高全國兒童的閱讀水平。

布什總統上任后，于2002年通過并實施了具有里程碑意義的“不讓一個孩子掉隊（NCLB）”教育改革法案。在布什政府任職期間，教育財政預算大幅度增長。根據美國白宮管理預算辦公室（OMB）統計：2001年聯邦政府教育總經費比2000年增長了37%，2005年財政預算比2001年增加172億美元，并且教育經費主要集中于中小學教育，其中2005年聯邦教育財政預算中，中小學教育項目經費高達369億美元，占當年總教育經費的64.4%。

2009年2月17日，奧巴馬總統簽署了《2009美國振興與再投資法》，根據這部法律，聯邦政府在教育方面的投資將達到1 414億美元。隨后，奧巴馬在拉美裔全美商會上發表重要講話，指出這些錢將投入到以下幾個方面：“400億美元用于各州幫助轉移教育削減的平準基金；130億美元用于Title I；120億美元用于IDEA；50億美元作為激勵獎金分給各州，激發他們追求高標準、充足的數據系統，招聘高質量教師；50億美元用于早期兒童計劃；20億美元用于績效工資、技術項目撥款和在職進修等其他教育投資；308億美元用作大學撥款”。最后該法案提供給各州和學校系統248億美元的債券用于學校建設，并將通過當地政府、州和聯邦合作來償還這些債券。

二、美國聯邦政府基礎教育財政資助的分類

聯邦對教育進行的資助，根據目的和支持原則來分大致有三種：分類援助、一攬子撥款和一般資助。分類援助是指聯邦政府規定了使用該資金確切目的的資助。例如，補償教育（國家資助教學項目I，1965年立法，鑒于貧窮者在生活中缺少機會而需要學校補償）、殘疾人教育、印第安人教育、學校午餐計劃、不讓一個孩子掉隊教育、學前教育、雙語教育以及移民教育等。分類援助雖然是聯邦資助教育的慣用方法，但它給予了聯邦政府太多的控制權并且會引起公共學校之間的不平衡。克服這些缺點的方法就是采用一攬子撥款，這種資助方式可以使聯邦政府決定如何在州和地方各級之間分配資金的問題上有更多的判斷，同時州政府擁有更多的行政監督權，地方教育機構仍然可以有選擇各種項目計劃的靈活性。一攬子撥款這個術語在實際運用中和一般資助同義，但它實質上是介于分類援助和一般資助之間的嫁接方法。一般資助是指聯邦政府對目的和優先權只有一般表述的資助，比如推動初等教育的發展，允許各州在它們認為適當的情況下解決自己的問題。聯邦政府對一般資助承擔極少的責任，只進行后續報告和效果評估。目前對一般資助的爭論在于其效率低下，小弗恩·布里姆萊和魯龍·R.賈弗爾德指出：“未來的一半聯邦資助項目要想有效率，就必須包含以下特點：（1）不能被用來允許州和地方減少投入的金錢，教育基金的責任仍然停留在這些水平之上，聯邦資助要保證是補償而不是替代的作用；（2）基金要建立在平等的基礎上，每個州要根據自己相對的財富和需要得到一定基金；（3）基金應該提供給一些特殊的項目，它們涉及國家利益，且不會因為耗資太高、過于麻煩或處于緊急狀態而被忽視，如對貧困學生、殘疾學生、特殊學生及類似人群的教育項目。”除了上述根據目的和支持原則的劃分方法，還有其他一些分類。美國學校管理者協會把聯邦援助分為五種類型：提高教育目標的援助；擴大教育范圍的援助；聯邦政府所承擔的個人教育的援助；用于提高教育質量的援助；對學校稅收不足的補償援助。另外，還有一種分類是把聯邦對教育的資助分為幫助各州發展已經建立的教育項目的援助；通過聯邦項目的實施對州教育貢獻予以補助的援助以及對非公立學校的援助。

三、聯邦政府基礎教育財政資助部門和預算內資助項目

聯邦政府進行教育資助的主要機構是教育部，2001年教育部資助368億美元，占聯邦預算內教育經費總額的41%。除了教育部，其他部門對教育也有不同程度的資助。2001年衛生與福利部資助額為195億美元，占聯邦預算的22%；農業部資助額為110億美元，占13%；勞工部資助額為56億美元，占6%；國防部資助額為45億美元，占5%；能源部資助額為35億美元，占4%；國家科學基金會資助額為35億美元，占4%；退伍軍人事務部資助額為21億美元，占2%；國家航空和宇宙航行局資助額為21億美元，占2%；內務部資助額為11億美元，占1%（見下頁圖1）。

聯邦政府預算內教育資助分為四個方面：基礎教育、高等教育、其他教育項目和研究項目。2001年聯邦預算資助基礎教育共計487億美元，其中47%來自教育部。可見教育部是聯邦政府對基礎教育財政最大的資助部門，其對基礎教育的主要資助項目主要有：不利兒童的教育；專門教育計劃如安全和戒毒學校項目、班級規模縮減項目、特許學校津貼和教育改革項目；2000年教育改革目標法案等。農業部是對基礎教育財政的第二大資助部門，占21%，主要是資助兒童營養計劃，如校園午餐。其他對基礎教育的資助部門還有衛生與福利部，占14%，主要資助學前殘障兒童的頭腦開端計劃和社會安全救助計劃中19歲以下的學生。勞工部為12%，為在教育和經濟方面處于不利條件的青年提供基本的讀寫和職業技巧訓練。國防部為3%，主要資助為海外駐軍或軍隊供職人員的兒童開辦的學校。內務部為2%，主要通過印第安人事務署向美國的印第安人提供教育和福利資助。退伍軍人事務部為1%，主要向退役人員的職業和就業培訓提供資助。下表1顯示了2000—2008年聯邦政府投入教育的預算內資金數額。

四、美國聯邦政府基礎教育財政轉移支付制度的特點

（一）聯邦政府對教育的影響和控制程度不斷加強

根據美國憲法第十修正案規定，美國的教育權屬于各州政府和人民，聯邦政府無權干涉各州的教育。然而，2008年以來的金融危機對教育產生了嚴重沖擊，大部分州政府出現財政赤字，一部分州已經削減了教育經費。針對各州州長的請求，美國國會撥出790億美元幫助各州應對財政困難，防止削減從幼兒園到大學的教育項目資金，同時撥付135億美元用于特殊教育，130億美元幫助貧困兒童。這筆資金大大減輕了全國15 000個學區的財政負擔。此次教育資助意味著美國聯邦政府對公立中小學的投入將翻一番，是二戰以來最顯著的聯邦教育支出增長。值得注意的是，以前聯邦政府對教育的撥款僅限于資助處境不利兒童和貧困學生，而這次奧巴馬救市計劃還包括20億美元用于修正學校和促進學校現代化建設，其中14億撥付給基礎教育，6億撥給高等教育，甚至還規定將為學區發行的建設債券支付利息，聯邦政府首次直接介入學校建設。無論是奧巴馬救市計劃的支持者還是反對者，都認為如此大規模的方案會深刻改變聯邦政府在教育中的角色，聯邦政府對教育所施加的影響和控制將進一步加強。

（二）聯邦政府在教育資助中始終堅持中立和均衡原則

聯邦政府在提供教育上的角色一直是中立的。在他們看來，所有的人都是國家公民，每個公民都和其他人一樣重要。聯邦稅收不僅僅是為地方機構和各州公民提供利益，它可以用于任何一個州或者學區的教育。

與中立地位相呼應，聯邦政府在教育資助中堅持均衡原則。他們認為不能單純地靠出生地決定孩子接受教育的水平，受教育機會均等原則應該適用于全體公民。因此，聯邦政府在財政援助都是基于機會均等原則分配給各州。

首先，各州對教育的供給能力有很大差異，如果沒有足夠的稅收，一些不富裕的州就不能完成其教育計劃，再加上經濟危機，經濟進一步疲軟，使得一些州很難達到預期的教育目的。其次，貧困地區不良教育產生的問題會隨著中途輟學或畢業生搬到富裕地區尋找就業機會而蔓延和傳播，如果每個州都能為全體公民提供良好的教育，即使是富裕地區也會受益，而保證良好教育在每個州都能得以實施的最好方法就是提供一個均衡的財政基礎。最后，保證各州均等的良好教育會使國家的整體實力得以加強——包括國防、經濟產值和民主化程度。

（三）聯邦政府對弱勢兒童群體給予大量資助

在最早全面資助中小學的聯邦《初等和中等教育法》中，確立了聯邦教育財政補助的方向，即對低收入家庭、處境不利兒童的教育問題予以特別關注，聯邦政府在確定基本補助金、特別鼓勵補助金和特別補助金時都偏向于弱勢兒童群體。之后，每一項重大的教育立法都提到為弱勢兒童提供專門的財政補助，有力地促進了處境不利兒童在受教育機會和條件以及教育質量上享受與正常兒童平等的權力。

五、美國聯邦政府基礎教育財政轉移支付制度存在的問題

（一）聯邦政府基礎教育財政轉移支付制度發展不穩定

對于聯邦政府而言，每隔四年就進行一次總統選舉，新總統上臺總是要提出一套自己的施政綱領，對教育的認識和制定的教育財政政策也都不盡相同，導致聯邦對教育轉移支付的態度和努力程度差別較大。州級政府也是如此，各州的歷史傳統和執政黨不同，州長的換屆選舉與總統的選舉沒有必然聯系，各州州長的教育主張可以和總統截然相反，每個州、每一任州長都可以按照自己的觀點與本州的經濟情況、政治主張和文化傳統去設計教育財政體制，導致州級基礎教育財政轉移支付制度也有很大波動。

（二）政府分擔結構的改變引發三級政府對教育投入責任的博弈

美國教育財政資金的供給曾經只是地方學區的職責，而現在則是地方學區和州政府共同的責任，聯邦政府的控制也在逐漸加強。當地方學區責任減少時，教育財政權力集中的強調程度也會改變，比如聯邦政府的額外財政支持會使中央集權的可能性增加，同時州政府和地方學區在基礎教育運作方面的自主權相應減少。雖然聯邦投資基礎教育比地方一級更公正，但是當州政府和地方學區在分享聯邦資助時，必須對它們獲得的利益和失去的權力做一個衡量。

（三）聯邦政府資金分配的不平等現象依然存在

聯邦資金的分配方法，比如國家資助教學項目I的分配公式是基于各州每個學生的支出數量來決定供給資金的數額，原則上就是學生多的州得到的資金支持就多。而實際上，各州平均的學生人均支出受很多因素的影響，如個人收入、學生的年齡構成、交通、效用成本、私立學校學生數量以及有特殊需求的學生數量等等。聯邦資金的分配僅僅基于州學生人均支出使得教育界人士對公平問題產生了質疑。

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[責任編輯 劉嬌嬌]