中國(guó)行政聽(tīng)證制度檢視

摘要:聽(tīng)證始于司法領(lǐng)域，是一種為了實(shí)現(xiàn)司法公正而聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的司法權(quán)運(yùn)作模式，同時(shí)也是利害關(guān)系人的一項(xiàng)程序性權(quán)利。伴隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，聽(tīng)證制度就被引入到行政領(lǐng)域，由此形成了行政聽(tīng)證制度。分析中國(guó)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展?fàn)顩r，中國(guó)建立和完善行政聽(tīng)證制度是具有很重要的法律和政治方面的意義的。從行政聽(tīng)證的適用范圍、聽(tīng)證代表人、組織機(jī)構(gòu)和主持人三個(gè)主要問(wèn)題入手，剖析中國(guó)行政聽(tīng)證制度中存在的問(wèn)題，我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的行政聽(tīng)證制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：行政聽(tīng)證；程序正義；行政聽(tīng)證代表人

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2010）36-0240-03

一、行政聽(tīng)證的概念和法理基礎(chǔ)

聽(tīng)證始于司法領(lǐng)域，是一種為了實(shí)現(xiàn)司法公正而聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的司法權(quán)運(yùn)作模式，同時(shí)也是利害關(guān)系人的一項(xiàng)程序性權(quán)利。而后，伴隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，聽(tīng)證制度就被引入到行政領(lǐng)域，由此形成了行政聽(tīng)證制度。所以，行政聽(tīng)證制度其實(shí)就是在行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為前，就有關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題，聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)，由行政相對(duì)人陳述理由和提供證據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證和辯駁的程序性法律制度。

西方有關(guān)行政聽(tīng)證的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其法理基礎(chǔ)可以追溯到英國(guó)法的自然公正原則，美國(guó)法的正當(dāng)法律程序原則和德國(guó)等國(guó)家的法治理論和依法行政原理。

第一，英國(guó)法的自然公正原則。自然公正原則源于自然法，最初適用于司法領(lǐng)域，后來(lái)被引入到行政領(lǐng)域。關(guān)于自然公正原則的內(nèi)容，王名揚(yáng)曾對(duì)此做過(guò)很好的歸納，認(rèn)為這一原則包含兩方面的內(nèi)容：“（1）任何個(gè)人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官；（2）任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力時(shí)如果有可能使他人受到不利影響的話，必須要聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)。”其中，第二方面內(nèi)容就發(fā)展成了后來(lái)的聽(tīng)證制度。因此自然公正原則可謂是行政聽(tīng)證制度最早的法理基礎(chǔ)。

第二，美國(guó)法的正當(dāng)法律程序原則。美國(guó)1791年憲法第五條修正案規(guī)定，任何人都“不得在任何刑事案件中被強(qiáng)迫作為對(duì)自己不利的證人，未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦颍坏帽粍儕Z生命、自由和財(cái)產(chǎn)。”這里“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦颉笔且环N程序性正當(dāng)法律程序。如果說(shuō)實(shí)體性正當(dāng)法律程序要求的是法律規(guī)范的內(nèi)容要符合公平正義的要求，程序性正當(dāng)法律程序則要求在實(shí)施法律時(shí)，不管法律本身是否具有正當(dāng)性，實(shí)施者都必須遵循法律規(guī)定的正當(dāng)程序和方式，這里面就包括讓當(dāng)事人了解訴訟過(guò)程、陳述自己的意見(jiàn)和立場(chǎng)。這種正當(dāng)法律程序的規(guī)定，就暗含了當(dāng)事人要具有聽(tīng)證的權(quán)利。美國(guó)人莫特寫道：“正當(dāng)程序給許多‘自然權(quán)利和正義’的原則提供了保障 。”[2] 可見(jiàn)，正當(dāng)法律程序原則正是旨在維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政聽(tīng)證制度的法理基礎(chǔ)之一。

第三，德國(guó)等國(guó)家的依法行政原理。“德國(guó)《基本法》上沒(méi)有明確規(guī)定行政聽(tīng)證制度，但是作為一般的具有憲法根據(jù)的法律原則，很久以前就得到了承認(rèn)。”[3] 可見(jiàn)，雖然大陸法系的德國(guó)對(duì)行政程序沒(méi)有過(guò)多的強(qiáng)調(diào)，但是在他們的法治理論中已經(jīng)暗含了行政聽(tīng)證的思想。法國(guó)也有著類似的情況，“法國(guó)行政法上的防衛(wèi)權(quán)原則和對(duì)質(zhì)程序，基本上濃縮了行政聽(tīng)證制度的全部?jī)?nèi)容”[4]。這就構(gòu)成了后來(lái)的行政聽(tīng)證制度的又一法理基礎(chǔ)。

二、中國(guó)行政聽(tīng)證制度發(fā)展?fàn)顩r及功用分析

（一）中國(guó)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展?fàn)顩r

關(guān)于中國(guó)古代是否存在行政聽(tīng)證的法理基礎(chǔ)，公法學(xué)界還是有些爭(zhēng)議的，但是至于行政聽(tīng)證的思想，一般都認(rèn)為“兼聽(tīng)則明、偏信則暗”一直都是中國(guó)古代刑事訴訟領(lǐng)域重要的思想，早在西周時(shí)，就有“兩造俱備”、“聽(tīng)獄之兩辭”、“五聽(tīng)”等記載，可以說(shuō)是最早的聽(tīng)證思想。但是，筆者認(rèn)為，這種聽(tīng)證思想畢竟和現(xiàn)在的聽(tīng)證制度還是存在很大差異的，它主要是皇權(quán)統(tǒng)治之下官吏斷案的一種方式，反映的并不是民主的思想和要求。現(xiàn)在意義上的行政聽(tīng)證制度主要是從西方引入進(jìn)來(lái)的。

1996年3月17日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》首開(kāi)先河，在第五章第三節(jié)中專門規(guī)定了聽(tīng)證程序，標(biāo)志著中國(guó)行政聽(tīng)證程序的確立。之后，1998年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》將聽(tīng)證制度引入行政決策領(lǐng)域；2000年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》，將行政聽(tīng)證制度引入行政立法領(lǐng)域；2002年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將聽(tīng)證制度引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)；2003年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，開(kāi)始在行政許可領(lǐng)域進(jìn)行行政聽(tīng)證；2005年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》，也對(duì)行政聽(tīng)證作了相關(guān)規(guī)定。可見(jiàn)關(guān)于行政聽(tīng)證，中國(guó)已經(jīng)取得了一定的法律成就。那么行政聽(tīng)證制度到底對(duì)中國(guó)的政治生活有什么法律和政治方面的意義呢？

（二）中國(guó)發(fā)展行政聽(tīng)證制度的功用分析

1.行政聽(tīng)證有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法利益

行政聽(tīng)證是行政相對(duì)人的一項(xiàng)程序性權(quán)利，當(dāng)行政相對(duì)人的合法利益遭受到行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，當(dāng)事人能夠通過(guò)行事這種權(quán)利，進(jìn)行抗辯，維護(hù)自身的合法利益。正如美國(guó)憲法修正案起草人麥迪遜所言，“正當(dāng)法律程序是防止立法或行政部門僭越專擅、侵害民權(quán)的金城堡壘，而法院則是維護(hù)其功能的衛(wèi)士”[5]。實(shí)行行政聽(tīng)證制度，一方面可以在行政行為之前為其設(shè)定好方式和步驟，防患于未然，另一方面可以在侵權(quán)發(fā)生之后為受害人爭(zhēng)取到維權(quán)的依據(jù)和途徑。這種程序正義在當(dāng)下社會(huì)顯得尤其重要，因?yàn)檗D(zhuǎn)型時(shí)期的陣痛和負(fù)擔(dān)，往往會(huì)加劇政府和民眾的矛盾，發(fā)展行政聽(tīng)證制度可以減輕由于實(shí)體方面的非正義可能給相對(duì)人造成的傷害，緩和矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定。而且，行政聽(tīng)證制度設(shè)立本身體現(xiàn)的就是行政相對(duì)人尊嚴(yán)的維護(hù)。它將行政相對(duì)人放在平等對(duì)話的位置上，而不是傳統(tǒng)的行政權(quán)單向地強(qiáng)制性地發(fā)號(hào)施令，也是命令行政逐漸轉(zhuǎn)為合意行政的體現(xiàn)。

2.行政聽(tīng)證有利于規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作

行政聽(tīng)證是行政權(quán)運(yùn)作的一項(xiàng)程序性要求，對(duì)那些可能侵害行政相對(duì)人的處理和處分，以及涉及到眾多相對(duì)人的利益的行政行為進(jìn)行聽(tīng)證，有利于規(guī)范行政權(quán)力依法運(yùn)作。“在過(guò)去二十多年的法制建設(shè)中，‘強(qiáng)制執(zhí)行’已經(jīng)成為不能輕易質(zhì)疑的‘政治正確’”[6]。行政權(quán)的行使充滿了肆意和強(qiáng)制。但是法治國(guó)家之下，再桀驁不馴的行政權(quán)力，也不能游離于責(zé)任和法律之外。行政聽(tīng)證對(duì)于行政權(quán)力的規(guī)范是通過(guò)兩種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一是提高行政權(quán)運(yùn)行的可預(yù)見(jiàn)性，通過(guò)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的時(shí)空要素進(jìn)行安排，使其具有可預(yù)見(jiàn)性。“這種規(guī)則使得一個(gè)人十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)。”[7]從而避免因?yàn)樾姓?quán)行使的隨意性；二是提高行政權(quán)力運(yùn)行的透明性和公開(kāi)性，從此之后，罩著行政權(quán)的不再是一個(gè)黑匣子了，而是透明的玻璃箱。不管是行政權(quán)的越位、缺位還是錯(cuò)位都一目了然。“公正的聽(tīng)證程序有如達(dá)摩克利斯劍，時(shí)刻防范行政機(jī)關(guān)的專橫恣意，有利于促使其依法行政和公平行使權(quán)力”[8]。對(duì)于行政權(quán)占主導(dǎo)地位的中國(guó)來(lái)說(shuō)，推行行政聽(tīng)證制度以期對(duì)行政權(quán)進(jìn)行約束和規(guī)范還是讓人有些期待的喜悅。

3.行政聽(tīng)證有利于提高公共事務(wù)管理的質(zhì)量

“政治和公民權(quán)利，特別是那些與保障公開(kāi)的討論、辯論、批評(píng)以及持有不同意見(jiàn)有關(guān)的權(quán)利，對(duì)于產(chǎn)生知情的、反映民意的政策選擇過(guò)程，具有中心意義。”[9] 行政聽(tīng)證體現(xiàn)的就是行政相對(duì)人的這種權(quán)利，它對(duì)于提高公共事務(wù)管理質(zhì)量的作用，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，行政聽(tīng)證可以提高決策的質(zhì)量，這里又涉及到兩方面的內(nèi)容：第一，行政聽(tīng)證制度下，利害相關(guān)人都參與進(jìn)來(lái)，表達(dá)意見(jiàn)，有助于匯集眾人智慧，從而提高決策的質(zhì)量；第二，通過(guò)公開(kāi)、公正地協(xié)商與辯駁，最后達(dá)成的行政決策會(huì)更加符合民意，而符合民意本身就是公共事務(wù)管理高質(zhì)量的體現(xiàn)。再次，行政聽(tīng)證可以提高公共決策的可接受性。在行政聽(tīng)證的過(guò)程中，行政相對(duì)人不再是行政權(quán)運(yùn)作的旁觀者，他們不僅能夠參與到行政決定的過(guò)程中，而且有機(jī)會(huì)平等自由的表達(dá)自己的意見(jiàn)，作出自己的選擇。那么，這種經(jīng)過(guò)符合公意的程序產(chǎn)生出來(lái)的公共政策或是行政決定，也就更容易為行政相對(duì)人接受。

4.行政聽(tīng)證有利于擴(kuò)大民主參與，加強(qiáng)政治溝通

對(duì)于民主思想的信仰者來(lái)說(shuō)，行政聽(tīng)證是個(gè)迷人的角力場(chǎng)。在這里，所有利害相關(guān)人都有機(jī)會(huì)參與進(jìn)來(lái)，沒(méi)有身份、級(jí)別的限制，可以質(zhì)證、可以辯駁，專家的調(diào)查取證和普通民眾的意見(jiàn)表達(dá)都可以暢行，官方的決策將不再“官方化”。那些原本感覺(jué)國(guó)家大事遠(yuǎn)在天邊的人，開(kāi)始忙碌著為城市規(guī)劃建設(shè)調(diào)查取證。也許并不是受到民主的感召，只是純粹維護(hù)自身的權(quán)益，或者以客觀的立場(chǎng)就事論事，總之，他們都在無(wú)意中踐行著民主的理念。托克維爾認(rèn)為，發(fā)展地方范圍內(nèi)的公眾參與正是培養(yǎng)民主素質(zhì)的最好場(chǎng)所。我們一直在探尋民主建設(shè)的路徑，卻又常常不得其門而入，其實(shí)宏大的制度架構(gòu)極有可能因?yàn)閷W(xué)理上的爭(zhēng)辯或是操作上的意想不到而導(dǎo)致擱淺，反倒是底層次、小范圍的實(shí)踐更能開(kāi)出民主的花朵。行政聽(tīng)證在擴(kuò)大公民參與加強(qiáng)政治溝通上就有著顯著的成效。

三、中國(guó)行政聽(tīng)證的問(wèn)題剖析及完善之策

（一）行政聽(tīng)證的適用范圍問(wèn)題

1.從具體行政行為擴(kuò)展到抽象行政行為

抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動(dòng)，它應(yīng)當(dāng)包括兩大類即行政立法行為和行政規(guī)定的制定行為。目前中國(guó)只規(guī)定在行政法規(guī)制定時(shí)舉行行政聽(tīng)證，在行政決定和行政規(guī)定的制定方面，缺少行政聽(tīng)證的程序性要求，這是法治建設(shè)的一大缺陷。因?yàn)槌橄笮姓袨樵斐傻挠绊懯瞧毡樾缘模绻麑?duì)影響范圍如此廣泛的行政行為不進(jìn)行程序上的限制的話，依法行政就很難落到實(shí)處了。一些歐美國(guó)家都對(duì)抽象行政行為的行政聽(tīng)證進(jìn)行了規(guī)定。“如美國(guó)將法規(guī)或其主要內(nèi)容向公眾通告是一種法定程序的規(guī)定，未經(jīng)這一過(guò)程而制定的法規(guī)，將因程序上的嚴(yán)重缺陷而不能生效。”[10]

2.適用于限制人身自由的具體行政行為

《行政處罰法》第32條、第33條規(guī)定了相對(duì)人對(duì)行政處罰有異議的，行政關(guān)可以不舉行聽(tīng)證，其中第32條的內(nèi)容就是：“對(duì)限制人身自由有異議的，依照《中華人民共和國(guó)安管理處罰條例》的規(guī)定執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)不舉行聽(tīng)證。”這一規(guī)定無(wú)疑是默認(rèn)，行政機(jī)關(guān)作出的所有限制人身自由的行政行為都是不可抗辯的。這是典型的命令行政思維模式，根本上違背了行政機(jī)關(guān)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)和道義。筆者認(rèn)為人身自由權(quán)是個(gè)人最重要的一項(xiàng)權(quán)利，如果連人身自由都沒(méi)有的話，其他的權(quán)利一概免談。所以，在某些限制人身自由的行政處罰上應(yīng)該考慮適用行政聽(tīng)證。

（二）行政聽(tīng)證代表人問(wèn)題

1.制定統(tǒng)一的合理的行政聽(tīng)證代表人產(chǎn)生辦法

目前中國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的行政聽(tīng)證代表人產(chǎn)生辦法，一些聽(tīng)證代表人自己都不知道怎么當(dāng)上了行政聽(tīng)證代表人。一般來(lái)說(shuō)，行政聽(tīng)證組織部門主要是通過(guò)行政分配或是指令協(xié)調(diào)等方式，將聽(tīng)證代表人名額分到相關(guān)部門或地區(qū)，再由這些部門或地區(qū)選派人員參加。這樣就導(dǎo)致行政聽(tīng)證代表人很多時(shí)候不是直接的利益相關(guān)人，而且多數(shù)產(chǎn)生于政府、事業(yè)單位，代表性存在很多問(wèn)題。所以，要通過(guò)立法方式制定統(tǒng)一的代表人產(chǎn)生辦法，使得選出的聽(tīng)證代表人既能基本包含直接利益的各方，同時(shí)也科學(xué)合理的兼顧相關(guān)專家代表，確保行政聽(tīng)證的效果和質(zhì)量。

2.規(guī)范和保障行政聽(tīng)證代表人的權(quán)利行使

中國(guó)很多的聽(tīng)證會(huì)陷入形式化、走過(guò)場(chǎng)的境地，沒(méi)有效果又勞民傷財(cái)，浪費(fèi)大量財(cái)政資源。比如一些價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，基本上是“逢聽(tīng)必漲”。這主要是因?yàn)樾姓?tīng)證代表人沒(méi)有有效發(fā)揮自身的職能所致。很多代表人在聽(tīng)證會(huì)上沒(méi)有足夠的發(fā)言時(shí)間、沒(méi)有充足的信息資料、沒(méi)有相應(yīng)的獨(dú)立行使權(quán)利的保障機(jī)制，雖然參與了聽(tīng)證會(huì)，但是對(duì)聽(tīng)證結(jié)果只能徒嘆奈何。所以，必須從制度和操作層面構(gòu)建起保障機(jī)制，讓代表人手中的聽(tīng)證權(quán)利充分行使。尤其是以下幾項(xiàng)權(quán)利，必須予以保障。一是發(fā)言權(quán)，要讓他們知無(wú)不言、言無(wú)不盡；二是調(diào)查權(quán)，能夠進(jìn)行就行政聽(tīng)證需要的相關(guān)調(diào)查；三是追蹤結(jié)果權(quán)，聽(tīng)證會(huì)不能是聽(tīng)完就完了，也不能是說(shuō)完就完了，一定要讓代表人知道最后的結(jié)果是什么，為什么是這樣的結(jié)果。從權(quán)利義務(wù)角度來(lái)看，行政聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)憲法上的義務(wù)；同時(shí)也是行政相對(duì)人憲法上的權(quán)利。要想讓政府負(fù)擔(dān)起這個(gè)義務(wù)，就必須首先規(guī)范和保障行政聽(tīng)證代表人的權(quán)利。

（三）行政聽(tīng)證組織機(jī)構(gòu)和主持人問(wèn)題

1.設(shè)立專職的行政聽(tīng)證機(jī)構(gòu)

目前，中國(guó)的行政聽(tīng)證主要由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自行組織聽(tīng)證。這是基于兩個(gè)考慮：（1）該行政機(jī)關(guān)信息充分可以提高聽(tīng)證的效率；（2）不必另外設(shè)置一套聽(tīng)證機(jī)構(gòu)，節(jié)約成本。可是這兩個(gè)考慮本身是存在問(wèn)題的：1）聽(tīng)證效率的取得很有可能是以犧牲公正為代價(jià)的。行政機(jī)關(guān)自行組織聽(tīng)證，往往很難持守超然立場(chǎng)，結(jié)果導(dǎo)致不能夠取信于民，以至很多人認(rèn)為行政聽(tīng)證不過(guò)是行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)的一種走過(guò)場(chǎng)。筆者認(rèn)為，行政聽(tīng)證參與者之所以沒(méi)有置身其中的感覺(jué)，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立難辭其咎。盡管按照聽(tīng)證原則的要求，行政聽(tīng)證的組織機(jī)構(gòu)會(huì)采取內(nèi)部的職能分立制度，但是期望通過(guò)這種有限的獨(dú)立性來(lái)保證結(jié)果的公平、公正，在行政相對(duì)人看來(lái)總是缺少說(shuō)服力的；2）不單獨(dú)設(shè)置聽(tīng)證機(jī)構(gòu)未必就能夠節(jié)約成本，現(xiàn)行模式下，行政機(jī)構(gòu)對(duì)聽(tīng)證費(fèi)用大包大攬，其結(jié)果未必比獨(dú)立機(jī)構(gòu)、獨(dú)立核算更加節(jié)約。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，設(shè)立專門的聽(tīng)證機(jī)構(gòu)將能取得更大的政治和經(jīng)濟(jì)收益。

2.聽(tīng)證主持人專業(yè)化

目前關(guān)于行政聽(tīng)證主持人，規(guī)定的很粗疏，只是懾于回避制度的要求，規(guī)定主持人為非案件的調(diào)查人員或是非利害相關(guān)人，一般都是由行政機(jī)關(guān)指定產(chǎn)生的。這樣一來(lái)就會(huì)導(dǎo)致以下問(wèn)題：（1）主持人素質(zhì)參差不齊；（2）主持人的客觀性、獨(dú)立性難以保證。聽(tīng)證主持人的角色類似于司法審判中的法官，其專業(yè)性和客觀性的水平直接影響到聽(tīng)證的效果。“如果審訊官或行政機(jī)關(guān)受到法律偏見(jiàn)的影響，那么行政裁決則是無(wú)效的。”[11] 所以，需要對(duì)行政聽(tīng)證主持人進(jìn)行規(guī)范，建立系統(tǒng)的制度。可以考慮建立專業(yè)化的行政聽(tīng)證主持人隊(duì)伍，并對(duì)主持人的執(zhí)業(yè)能力和職業(yè)操守進(jìn)行規(guī)范。

如果說(shuō)止于文本的法律不過(guò)是政府對(duì)人民的空頭支票，那么沒(méi)有程序的實(shí)體法也不過(guò)是沒(méi)有輪子的大車。在21世紀(jì)行政民主化建設(shè)的大潮中，我們要走在前沿，就必須在行政程序法律完善上下工夫。而作為行政程序核心的行政聽(tīng)證制度，自然應(yīng)該成為行政法學(xué)人研究的重要領(lǐng)域，也應(yīng)該成為公民民主實(shí)踐的重要場(chǎng)所。

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