試論法官審判獨立的實現

摘要：人民法院獨立行使審判權是中國憲法規定的一項基本原則，而法官審判獨立是這一原則的體現與實現，對實現依法治國方略、司法公正以及保證辦案質量都有著重要意義。但是目前在中國，一方面對法官審判獨立的社會需求日趨迫切，而另一方面法官審判獨立還存在著諸多現實障礙。擬對現實障礙因素進行剖析，努力探索法官審判獨立的實現方略，從而促使和確保法官審判獨立得到真正的實現。

關鍵詞：法官；審判權；司法獨立；障礙

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）36-0248-03

司法獨立作為民主化、法治化、現代化的一個重要標志，無疑已經成為判斷一國法律制度是否合法、正義的核心標準。中國《憲法》第126條規定，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關，社會團體和個人的干涉。”從而確立了人民法院獨立行使審判權原則，而法官審判獨立正是人民法院獨立行使審判權的體現與實現。當代價值法學的主要代表美國的德沃金教授提出：“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯。” [1] 中國的著名學者賀衛方也指出：“所謂司法獨立本質上正是法官個人的獨立。”[2]人民法院的審判活動不可能由人民法院這樣一個抽象的機構集體進行，而只能由法官個人或若干法官組成的合議庭直接實施。因此，人民法院和法官共同承擔起國家法律賦予的神圣審判職責，這是由中國特色國家政治制度所決定的，也是人民司法工作長期實踐經驗的總結，它對于保障人民法院公正審判、嚴肅執法、維護社會主義法制的權威和統一，發揮了十分重要作用。

一、法官審判獨立的內涵

關于法官獨立的含義，有的學者從法官與國家機關、社會團體和個人（包括其他法官）的相互關系角度來理解法官獨立性[3]；有的學者則從法官保障的角度來把握法官獨立含義[4]。除了學者們的觀點外，一些國際法律文件中也有相應的規定：如聯合國人權委員會1988年《關于審判人員、陪審員和陪審技術顧問的獨立性及律師的獨立性的宣言草案》中，法官獨立被界定為“法官個人應當自由地履行其職責，根據他們對事實的分析和法律的理解，公正地裁決其所受理的案件，而不應有任何的約束，也不應為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方和出自何種理由”。《國際律師協會關于司法獨立最低限度標準的規則》規定，法官獨立包含以下幾項主要內容：（1）實質獨立，即法官在履行審判職能，制作司法判決、處理程序上的申請、審查證據的證明力與證據資格、作出程序方面的裁定等活動中，只能服從法律的要求與其良心的命令；（2）身份獨立，即法官執行審判職務的任期和條件應當得到充分的保障，以確保法官個人不受行政機關的控制，法官的調遷、薪俸、退休、紀律處分等與其任期有關事項必須免受行政機關的控制，而由專門法律直接規定，并由一個不受行政機構控制的機構加以管理；（3）內部獨立，即法官在執行審判職務過程中應獨立于其同事和上級法院的法官。一方面，法官擁有獨立認定事實、適用法律、運用程序規則和證據規則處理法庭審判中的程序事項的權力；另一方面，其任職期限和條件也不受其同事或上級的控制。

綜合上述觀點并結合中國實際情況，我們可以看出，法官的獨立應包括外在的獨立和內在的獨立，外在的獨立體現在法官審理案件不受國家機關、地方黨委及新聞輿論的干擾，內在的獨立則體現在不受法官其自身不良因素的影響。

二、法官獨立審判的現實障礙

法官審判獨立行使審判權對于實施依法治國方略、司法公正以及保證辦案質量都有著重要意義，因此中國對法官審判獨立的社會需求日趨迫切。但在中國的現實情況中，法官審判獨立仍然存在諸多因素的干擾。

（一）人民法院在體制上的不獨立影響法官的獨立

在中國現階段，人民法院在體制上通行的是一種黨委領導、人大和上級司法機關監督指導、政府管理人、財、物的司法體制 [5]各級人民法院必須服從同級黨委的領導，對同級人大及其常委會負責并受其監督。在財政經費方面，各級人民法院的財政經費由同級人民政府財政部門統一列支；在人事管理方面，各級人民法院的院長、副院長、正副庭長、審判委員會委員由同級黨委提名、任免，法院的編制由同級政府確定，法院干部的選拔由同級政府人事部門行政調配，法院干部的職級與薪俸待遇由政府人事部門比照相應的行政職級與檔次對靠；在法院業務方面，人民法院內部重要事務由院黨組決定，而院黨組要接受同級黨委領導，甚至黨委政法委可以直接干涉法院審判，一些重大案件必須詢問黨委的意見后才能審判。在這種體制下，法官在在審理案件時勢必要考慮黨委、政府的指示，法律的規定反而成為其次，很難獨立、公正、有效地行使審判權。

（二）法官身份無保障影響法官獨立

法官身份和職位的保障，是法官獨立審判的堅實后盾。中國《法官法》雖然已將法官與一般的國家公務員進行區分，對法官進行專門的管理，但是對法官身份保障的規定和措施仍然寥寥無幾，而對法官任職和級別的管理上，仍然采用行政化的模式。法官在政治待遇、工資福利等方面仍然要以行政級別為依據，法官要想提升自己的行政級別，就必然要受到院黨委行政和有關部門的影響，在審判工作中則不得不考慮此種影響。

（三）審判活動行政化，法官獨立審判無法實現

長期以來，中國法院的辦案模式采用院長、庭長批案制和審判委員會討論決定制 [6]，這種做法在中國法官素質和水平有待進一步提高的現狀下是起到了一定的作用，但它所帶來的負面作用也是很大的。由于院長、庭長以及審判委員會委員往往不直接參與案件的審理，對案件的情況并不能全面地了解，將案件交由院長、庭長及審判委員會委員審批實際上并不能夠保障案件審理的質量，反而會造成審判委員會凌駕于合議庭或獨任法官之上，審、判分離，有違于直接審理原則，同時也無法落實法官責任。而法官如果不能獨立地決定相關事項，也勢必降低司法效率，同時也會傷害當事人對法官的信任，甚至于傷害到人們對法律和秩序的尊重，從而對社會構成極大的危害。

（四）法官隊伍的整體素質尚待提高

法官作為審判活動的主體，其整體素質高低對對人民法院獨立行使審判權的真正實現有著重要影響。1983年修改《人民法院組織法》之前，中國對法官的專業背景沒有特別要求，只要符合普通公務員條件的人都可以擔任法官。1983年以后，尤其是1995年頒行《法官法》和2001年修改后的《法官法》以來，對法官的任職條件要求日趨嚴格，但法官職業化狀況仍不容樂觀，實踐中仍然存在少數法官法學素養及綜合判斷能力不高，主觀臆斷，濫用自由栽量權等情況。另外，隨著知識化、專業化、職業化的要求越來越高，一些法官的法學知識未能及時更新，對一些新型案件，在事實認定和法律適用上往往會出現偏差和錯誤。

三、人民法院獨立行使審判權的實現方略

從上述分析中可以看出，影響法官審判獨立的障礙既有外部的因素，也有內部的因素，而要真正實現獨立行使審判權，就必須將這些障礙一一克服。

（一）正確處理黨的領導與法官審判獨立的關系

堅持獨立審判原則和堅持共產黨的領導都是中國憲法確定的原則，兩者相輔相成，不應將其對立起來。人民法院應當在黨的領導下，通過法官的獨立審判，正確行使國家審判權，保證法律得到正確的實施。而黨對審判工作的領導主要是政治、思想、組織上的領導，包括黨領導制定政策和法律的工作，并通過政策和方針來指導司法活動，選任政治素質和業務素質好的人擔任法官，教育法官秉公執法，健全和完善保障獨立審判的各項制度，其目的和效果應是保障人民法院獨立地行使審判權。正如鄧小平所說：“屬于法律范圍的問題要用法制來解決，由黨直接管不合適。”[7]因此，應當擺正黨的領導與法官獨立審判之間的關系，避免一些人以黨的領導的名義直接參與具體審判工作，干涉個案的審判，從而對法官的審判獨立造成不應有的干擾。

（二）進行體制改革，通過人民法院體制上的獨立實現法官的獨立。

1.改革人民法院的現行人事管理模式，形成一套有中國特色法官人事管理機制。有學者建議，法官的任職采取上級人大任免下級法官的方式，即除最高法院外，下級法院法官宜由上級人大任免，最高法院法官由全國人大任免，高級法院法官由全國人大常委會任免，以此類推 [8] 。筆者贊成這一觀點，對法院人事管理模式進行改革，應立足中國的國情，循序漸進，不能照搬國外的法官終身任職制。而法官的任免由上級人大決定，既符合中國的國情，又可以避免人民法院受到地方黨政部門的過多制約，不失為改革的初級階段的適用良策。

2.改革財政管理，使人民法院的財政預算獨立于同級地方財政。目前世界上大多數國家都將法院的經費獨立出來，單獨列入國家預算，如日本裁判所法明確規定，“裁判所的經費是獨立的，應當列人國家預算內。”美國聯邦法院行政管理局專門負責制定并向國會提出聯邦法院的預算，審核并分配各聯邦法院的經費 [9]。對于中國人民法院如何實現財政獨立，一種觀點認為，建議法院系統財政收支獨立，單線垂直管理，不依賴地方財政；另一種觀點認為，近幾年可暫時保留法院地方化，但須較大程度地擴大各級法院的相對獨立性，在財政方面，立法規定地方政府保證同級法院的經費必須在財政中占一定比例，按時劃撥，否則要承擔法律責任，這一點由同級人大監督，這樣改變政府控制法院經費為替法院保管經費，那么，政府憑借財權干涉司法的可能性必然大大減少[10]。本人贊成后一種觀點，對現有的財政體制進行改革，往往牽一發而動全身，必然會觸及其他領域的相關改革，在現階段中國尚無相應的配套制度保障民法院財政的垂直管理，因此，實現人民法院的財政獨立，宜循序漸進。可以通過立法改變政府控制法院經費，改為由政府替法院保管經費，并由人大對法院經費的比例及劃撥情況進行監督，保證法院一定程度的獨立，再逐步實現人民法院財政的完全實現。

（三）改革行政化的審判模式，增強法官審判的獨立性

最高人民法院前任院長肖揚早在1998年全國法院院長會上就已經指出：“要改變每個案件都層層審批的做法，逐步擴大合議庭和獨任庭審判員的職權，逐步做到除重大、疑難案件由審判委員會討論決定外，其他案件均由合議庭審判，逐步做到庭長、院長不審批案件。”但實踐中“雙軌制”的模式仍然存在至今，因此應當在實踐中逐步取消院長、庭長審批制，對于審判委員會，建議可以在中級以上的人民法院繼續保留審判委員會制度，但應進一步強化合議庭獨立審判的地位，并對審判委員會討論案件的范圍進行嚴格限制，如對少數重大疑難復雜案件合議庭難以達成一致意見，且復議后仍不一致的，可由合議庭提請院長提交審判委員會討論提出裁判建議，最終由合議庭作出裁決。這樣才能真正還權于審判組織，從而充分發揮法官獨立行使審判權的作用。

（四）嚴格法官任職條件，提高法官隊伍整體素質

要實現法官審判獨立，必然要求法官隊伍素質的提高，否則審判活動的質量將難以保證。在國外，對法官任職的條件要求非常嚴格，如英國，職業法官的高素質舉世公認，他們一般是從出庭律師尤其是皇家大律師中選任，法律素養高，經驗豐富；在德國，法科學生擔任法官，必須先通過嚴格的文官考試，再經過專門的司法研修，借此來保證法官的素質[11]。筆者建議中國可以借鑒國外的成功經驗，提高法官任職的條件。首先，對法官的初任條件可以規定必須取得法學學士學位，并有一定工作年限，參加全國統一的司法考試并取得法律職業資格才能為基層法院的法官；上級法院的法官應從下級法院的優秀法官中選任，確保上級法院法官的素質；法院的院長只能由資深法官、檢察官、律師、法律專家擔任，確保法院院長精英化。其次，整頓法官隊伍，對現任法官實行嚴格的考核制度，經考核合格方能繼續留任，嚴格劃分法官與在法院從事輔助性、綜合性工作人員的界限。通過以上措施提高法官隊伍的整體素質后，才能考慮實行法官高薪制、終身制等一系列措施。

法官審判獨立的實現任重而道遠，對于現實中存在的障礙需要我們在今后的工作中不斷地探索和解決，通過我們自身積極的努力，真正使法官審判獨立落到實處。

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