“小產權”中的大問題

摘要：本文以西方經濟學的基本原理和研究方法，在前人研究的基礎上，介紹了小產權房的基本概念和其發展現狀，簡要闡述了小產權房的存在給各方帶來的利弊。重點分析了小產權房出現的原因，并以問題產生的原因為出發點，從改革土地制度、改進國家法律政策、擴大保障性住房供給以及規范房地產行業的發展等方面對解決方案進行了探索，為我國妥善解決小產權房問題提供了可能的依據。

關鍵詞：小產權房；住房保障；二元化土地制度

一、引言

自我國進行住房制度改革以來，房地產業迅猛發展，房價飛速增長，于此同時也出現了一種產權不完整的商品房——小產權房。由于產權的不完整性，買賣小產權房及小產權房本身而產生的法律糾紛日漸增多，買賣雙方的利益均受到不同程度的侵犯和威脅，2010年1月31日，國土資源部發布將重點清理小產權房的消息，力圖在城市化進程加快之前及時遏制此問題。

小產權房并非嚴格的法律概念，而是在實際操作當中約定俗成的一種說法。目前所說的“小產權房”即部分產權房，也稱“鄉產權房”，是一些村集體組織者、開發商或者農民個人在農村集體用地或者非法占用耕地建設并出售的房屋，由鄉鎮政府而非國家房管部門頒發產權證。因此，“小產權”實為集體產權，并不構成法律層面上真正意義的產權。

目前的小產權房有兩種：一種是在集體所有土地，即“宅基地”上建設的住房，這種住房屬于農村集體內部成員。應該強調的是，這種小產權房并不是違法建筑，它可以在集體內部成員之間進行轉讓和出售。但是，根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。因此，在宅基地上建設的住房出售給城鎮居民是違法的行為，城鎮購房者的權益也不被法律保護。另一種小產權房是占用農村耕地而建造的違法建筑，這樣的小產權房自然不受法律保護，應該被嚴厲取締。

二、我國的小產權房現狀分析

由于小產權房的交易沒有正式和完善的銷售手續，因此實際精確的數量很難進行統計。但根據國土部門的統計數據，目前中國的小產權房總建設面積達66億m2，相當于中國房地產業近十年來的開發總量。

小產權房的存在給兩方面主體帶來了切實利益：一方面，對于賣房者，這里主要指的是在閑置的宅基地即耕地上建造并出售住房的農村居民和農村集體組織，他們可以通過這種方法使農村土地進入流通市場，分亭整個社會平均的土地增值收益，增加個人收入，提高農村人口的生活水平。另一方面，對于買房者，即城鎮中低收入人群來說，小產權房雖然沒有完善的產權保護機制，但價格大大低于同等的商品房，他們可以通過這種途徑滿足基本的住房需求，這也是許多城鎮居民甘愿承擔風險購買小產權房的主要原因。

但與此同時，小產權房也觸動了兩個方面的利益。第一，是房地產開發商。由于小產權房建造者不需支付高昂的土地使用權出讓金，人人節約了開發成本，從客觀上講，確實與房地產開發商之間形成了不公平競爭。因此，房地產開發商大力呼吁政府出臺相關政策嚴厲打擊小產權房，更甚者，有砦房地產開發商在農村大片圈地開發小產權房進行銷售。第二，是政府。對于地方政府來說，房地產業相關稅收，如房產稅等，構成了預算內收入的重要組成部分，而高額土地出讓金更是重要的預算外收入來源。因此，一些嚴重依賴“土地財政”的地區開始正面限制小產權房的發展。

三、小產權房現象出現的原因分析

小產權房出現的原因豐要有以下三類：

1.我國有限的土地資源和現代化建設之間的矛盾是小產權房問題的深層背景

我國國土面積雖然有960萬km2，但山地和丘陵等居多，耕地只占總面積的約八分之一。13億人口要生存，就必須要保證一定數量的耕地面積；而國家要發展，也要占用土地進行現代化建設，這兩者之間就形成了矛盾，并且越來越尖銳。我國幾乎將同時迎來人口高峰、城鎮化高峰和工業化高峰，同時帶來的是建設用地的需求高峰，而18億畝耕地又是必須堅守的生命紅線。正是由于這強勁的需求和有限的土地供給，使得土地超過石油、煤炭成為建國以來增值最快的稀缺資源，而且增值是必然的趨勢。這是推動小產權房供給的巨大利益動機，也是推高房價的深層因素。

2.二元化的土地制度是造成小產權房發展的根本原因

在城鎮化的進程中，土地增值產生的財富是全社會共同生產進步的結果。但是，根據國研中心課題組的調查，在現有的房地產開發過程中，土地增值的收益實實在在分配到農民個人手中的只有5％～10％左右。地方政府獲得十：地增值收益的20％～30％，房地產開發商則拿走土地增值收益的大部分，占到40％～50％。由于我國的土地分為城市國有土地和農村集體所有土地，城市土地使用權可以通過招、拍、掛等方式進行轉讓，農村建設用地進入流通市場，卻只能通過政府征收這一途徑，而農村通過國家征收得到的補償要遠遠低于政府將其轉讓給房地產丌發商時獲得的土地出讓金。因此，對于村鎮集體組織來說，上地使用權和完整的實際收益權是相分離的。實際上，政府成為了土地增值收益的壟斷者。可觀的增值收益和其不公平的分配使農村建設用地使用者也想在城鎮化帶來的效益中分一杯羹，小產權房的出現就成為了必然。

3.商品房價高漲不卜是推動小產權房發展的需求動力

從2002年至2007年，我國房價連續五年只漲小跌，2006年和2007年更是經歷了一次全國性的價格上漲。根據因家統計局和發改委公布的數據，2007年全國平均房價12月時比1月上漲了3.81％，其中北京和深圳位居漲幅前列。2010年3月份，全國70個人中城市房屋銷售價格更是同比(與去年同期相比)上漲11.7％，創下紀錄新高。

如此之高的房價，使得許多城市人口無法滿足基本住房需求，甚至由此引發出“蝸居”、“蟻族”等一系列社會問題。而小產權房略過了土地出讓這一環節，大大降低了開發成本，銷售價格約為同等商品房的40％～60％。如此具有誘惑力的價格，使小產權房有了巨大的市場需求。盡管明知小產權房的“無產權性質”會給購房者帶來各種各樣的風險，但在無法負擔商品房，又很難得到保障性住房的情況下，購房者寧愿選擇小產權房，至少實現“居者有其屋”。

4.保障性住房供給嚴重不足是促使小產權房發展的促成因素

《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》中明確提出了“加快經濟適用住房的開發建設”，但與現在的需求量相比保障性住房的供給仍嚴重不足。此外，目前我國的廉租房和經濟適用房的適用對象僅僅針對具有本市城鎮戶口，住房困難，且低于一定收入水平的居民。相對來說，條件還是比較嚴格的。而在城市工作的農民工已經成為實際城鎮居住人口的重要組成部分，以北京為例，2009年，外來人口數量已占到常住人口的近1／3。而這部分人口的收入并不高，他們的住房問題不能得到滿足必然會引發一系列社會問題。

我國的住房供應體系和房地產市場還不完善，本應成為基礎的保障性住房處于匱乏的狀況，而本應建立在保障性住房之上的商品房市場卻成為了住房供給的主要來源。價格低廉的小產權房的出現使得住房供給增多，中低收入人群的住房壓力得到了有效的緩解。從這個角度來說，小產權房有其存在的合理性。

四、解決小產權房問題的途徑

1.重視糧食安全，堅守耕地紅線

有一部分小產權房的開發建設是占用耕地違法進行的，對于這部分的小產權房，應給予嚴厲處理。但是在處理過程中，不應盲目地強行拆除，因為這樣不僅不利于維護公眾利益，引起社會不安定，更是對整體社會資源的浪費。在解決小產權房問題的過程中，應始終堅持保護耕地的原則，嚴守18億畝耕地紅線，確保我國糧食安全，在這一點上不能有絲毫地動搖和退縮，因為這關系著我國所有國民的生存和安全，以及國家的尊嚴和信譽。同時應提高土地的利用效率，對建設用地的利用途徑進行嚴格監督管理，充分體現資源的利用價值。在此基礎上，對不同情形下的小產權房區別對待，妥善處理。

2.改革現有二元化土地制度

小產權房存在的根本原因是二元化的土地制度。因此，要從根本上解決小產權房的問題，就要必須解決農村土地制度的問題，否則小產權房的出現就只能是必然。

《土地管理法》第十條對集體土地產權作了如下規定“農民集體所有的土地依法屬于農村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營管理。”

從上述規定中可以看出，農村建設用地產權主體分成三層，和城市土地產權相比，產權主體不清晰成為主要問題。因此，筆者認為應從立法人手，對《土地管理法》進行修改，在保證耕地數量的基礎上將其余農村集體所有的建設用地納入土地流轉市場，使其與城市土地擁有平等的權利，享受平等的土地增值收益，實現土地使用權和實際收益權的統一。這樣一方面可以通過合法途徑增加農民收入，一方面使所有土地資源同等進入供給市場，形成與現有的土地價格相比更加合理和真實的土地價格，同時也有助于緩和房價增長，確保公平競爭。城鄉土地實現“同權同價”后，就不會存在產權的差異問題，進而保障了農民和集體外購房者的利益。

3.建立完善的住房供應體系，規范房地產市場發展

保障性住房的缺乏是小產權房需求推動力量，因此，要解決小產權房的問題，政府就必須加大投入，大力建設保障性質的住房，如廉租房，經濟適用房等。在這一過程中可以參照中國香港、新加坡的成功典范及經驗。香港的房價盡管非常高，但卻沒有出現老百姓的住房需求得不到滿足的現象。究其原因，就是香港有一套完善的住房保障制度。在完善住房保障制度的過程中，不僅要大力增加保障性住房的供給，更要保證這一分配過程的公平、公正和透明，建立嚴格的進入和退出機制，保證這些房屋能夠滿足真正需要它們的居民的需求。否則可能在這一過程中產生再次尋租的機會，造成國家資源的浪費。

與此同時，應該規范我國房地產市場的發展，通過宏觀調控手段抑制商品房價格繼續上漲，回歸合理的水平，使普通公眾有能力購買普通商品房，不再將需求投向小產權房市場。因為涉及住房的不僅是經濟問題，更是社會問題，應以公眾的利益為出發點去設計和思考合理的解決方案。可以看到，在這一方面，政府已經開始了行動，出臺了新一輪的房地產調控政策，并且對房價已經產生了一定的抑制作用。這對解決小產權房問題必將產生積極作用。

五、結論

小產權房問題的形成非一日之寒，也并非簡單的違法建筑或違法轉讓的問題，而是由于我國復雜的社會現狀、歷史原因、制度設計而形成的涉及多方的社會問題和經濟問題。因此，這個問題也不可能在短期內迅速解決，必須配合短期和長期政策，雙管齊下，配合市場供求的調節，運用“看不見的手”進行逐步治理。

關于土地制度改革，更是一項復雜而艱巨的任務，如何使農村居民和城市居民能夠平等地分享土地收益，如何在確保耕地數量的基礎上進行現代化建設，解決土地資源和用地需求的矛盾，還需要進一步地研究。對于現存小產權房的處理，更是廣泛涉及公眾利益的行動，是拆除，是直接合法化，或是轉為保障性住房，以及如何制定具體政策，更需要謹慎地討論和執行。

看到兩會代表對此問題的熱烈討論以及我國相繼出臺的相關房地產調控政策，相信在不久的將來小產權房的問題終會得到圓滿的解決。