雙輪驅動:創新公務員工資正常增長機制

摘要：正常增長機制不完善已成為困撓公務員工資制度健康發展的長期性難題。應將公務員工資項目劃分為中央管理項目和地方管理項目，統一工資增長方式，實行中央和地方管理相結合、日常增長和普遍調整相協調的公務員工資增長機制。

關鍵詞：公務員工資；工資增長機制；地方津貼

中圖分類號：F244 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０295－02

建立科學、規范的公務員工資正常增長機制，是多次工資改革都積極探索并努力妥善解決的問題。2006年工改后，公務員工資水平和保障程度達到一個新階段，但正常增長機制仍不完善。建議實行中央和地方管理相結合、日常增長和普遍調整相協調的公務員工資增長機制。

一、建立公務員工資正常增長機制的必要性

1.晉升職務增加工資的供需矛盾非常突出的格局沒有根本改變。通過晉升職務增加工資，是目前公務員工資增長中最顯著的形式，但晉升職務機會的稀缺也是公務員面臨的最大難題。晉升職務有職數、任職年限等政策因素限制，又有工作需要、人事平衡等具體因素制約，愿望與可能之間的矛盾非常突出。我國公務員隊伍中92%以下都是科長以下人員，晉升職務對大部分公務員而言，是可望而不可及。

2.晉升級別工資的總體作用仍不顯著。現行晉升級別工資的辦法有兩年升檔和五年升級。兩年升檔是指公務員年度考核累計兩年稱職的，級別工資可在所任級別對應工資標準內晉升一個檔次。升檔金額較少，人數占公務員主體職務為科員到處級的公務員對應的級別工資檔次差額在27元到79元之間。且兩年考核后的增資只集中在級別工資這一項目的增長，在個人工資總數中的比重不大。五年升級是指公務員年度考核累計五年稱職的，可在所任職務對應級別內晉升一個級別，相應增加級別工資。但晉升級別的工資增幅更少，職務為科員到處級的公務員，如果升級前后的工資檔次都在前五檔內（實際中的普遍情況），升級工資增幅在6元到34元之間。

3.普遍調整工資的難度越來越大。從1997年至2006年，國家通過多次中央主導的、集中的、大范圍的工資調整（下稱普遍調整）來改善公務員工資水平。但現在繼續實行普遍調整的困難也越來越大：首先，普遍調整過于同步，往往帶來予盾的過度集中和問題疊加。普遍調整是全體公務員受益，但多次調整的原因解釋都是公務員待遇較低，其理由相對簡單。所以雖然有時工資數額增加不大，但社會議論提出批評的卻較多。特別是普遍調整時機關在職和離退休人員工資調整同步進行，放大了離退公務員與企業離退人員工資差距大問題的負面影響。其次，普遍調整導致財政工資費用支出的增長趨勢不均衡。在調整年份，工資費用驟然增加；而未調整時，增幅則較小。2006—2008年3年間，全國城鎮單位在崗職工平均工資增長39.18%，而同期機關在崗職工平均工資增長44.99%，機關人員工資增幅超過全國平均數近六個百分點。現在公務員工資的基數已不同以往，普遍調整的財政壓力已大大增加。隨著財政支出改革的深化及社會對部門預算和公務員待遇的高度關注，這種不均衡必然帶來不利影響。還有，原有的公務員的工資平均水平低于社會平均水平的狀況也發生改變。2003年全國機關在職職工年平均工資為15 487元，低于同期全國城鎮單位在崗職工年平均工資16024元；2008年全國機關在崗職工年平均工資為33 869元，是全國城鎮單位在崗職工年平均工資29229元的1.16倍。總的來講，普遍調整只是工資問題長期積累后的一種“改革式”的解決辦法。

4.防范和抑制不規范增資行為需要“堵”“疏”結合。2006年工改時中央三令五申，要求各地、各部門嚴格執行政策。《公務員法》也明確規定“任何機關不得違反國家規定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或降低公務員工資、福利、保險待遇。”但這只是“堵”的辦法。現在，2006年工改已經過了幾年，面對當前物價和社會收入水平不斷變化，要求增加公務員待遇的呼聲也在陸續出現。而通過設置工資項目來提高工資的可能性已被禁止，但在工資制度不完善之處“打擦邊球”或采用“靈活措施”的可能性仍然存在。當工資正常增長不適應實際情況時，不正常的增長就會出現。這需要有的“疏”的辦法，而“疏”的辦法就是建立健全正常增長機制。

二、制約公務員工資正常增長機制建立的原因分析

1.工資分項管理與總體增長之間存在矛盾。公務員工資是分項管理的，各項目的管理和變動辦法是不同的。從變動方式看，職務工資、地方津貼是按公務員職務確定標準的，其數額增長主要是職務變動引起的，非職務晉升無法受益；級別工資實行兩年升檔和五年升級的晉升辦法，它面對所有公務員的，但單一項目的增長難以承擔公務員工資總體正常增長的“大任”。另外，住房補貼和醫療補助是隨計提基數的增長而按比例增長；特殊崗位津貼金額不大，在公務員工資中比重不高。可見，現有工資項目設置并沒有體現工資水平總體增長的要求。

2.地方工資管理權限不明確。2006年工改以前，工資項目混亂無序，其原因之一就是沒有明確地方合法設置的工資項目的正常增長辦法。2006年工改和規范津補貼統一了地方工資項目，但金額占公務員工資重要比重的地方津貼仍沒有設置正常增長辦法，制約了整體的正常增長機制的建立。隨著時間的推移，這個問題的負面效果將不斷顯現。如果長期依靠中央主導的工資增長來適應各地的工資水平實際變化，這是不現實的，其結果必然帶來新的工資問題的累積。

3.工資增長方式選擇錯位。工資增長分為日常增長和特殊增長，升檔升級是日常增長，而普遍調整是特殊增長。一項科學的工資增長機制，應是以日常增長為基礎、特殊增長為補充的。但縱觀過去十余年來公務員工資增長方式，“打頭陣”的卻是普遍調整方式，普遍調整成了日常增長方式。而作為日常的工資增長，無論是現行的級別工資升檔和升級，還是2006年工改前的職務工資升檔和級別工資升級，都是作用有限，影響不大。以一名上世紀90年代初進入公務員隊伍的人員為例，如果認真分析其現有工資總額的每一個形成過程，發現其歷史上工資日常增長部分——升檔和升級工資增加的累計數占現有工資總額的比重不到5%的比例，職務變動增資是其工資增長的主要來源，其次就是國家的普遍調整和原有地方工資項目的調整。這是一種錯位的增長方式組合。

三、建立科學合理的公務員工資正常增長機制的政策建議

工資正常增長機制不完善已成為困撓公務員工資制度健康發展的長期性難題，要破解這個難題，從多方面改革現有工資制度。應設置中央和地方“兩個輪子”，以日常增長為“平常速度”，以普遍調整為“加速度”， 兩種增長方式互相配合，驅使“兩個輪子”平穩向前，規范有效運行，從而保證公務員工資增長與社會物價水平增長、收入水平變化大體相適應。

1.改進工資項目設置和管理辦法，建立以級別為基礎的公務員工資標準統一表。建議將公務員工資項目劃分為中央管理項目和地方管理項目。中央管理項目包括職務工資、級別工資，它由中央負責制定標準和進行調整。地方管理項目就是地方津貼，在中央統一政策指導下由地方進行管理和提出調整意見。地方津貼，目前可以實行以地級行政區為單位“一地一定”的辦法，或實行省級行政主體內分幾類地方津貼標準的辦法，待時機成熟時，再繼續減少甚至取消省級行政區內的地方津貼差別。特殊崗位津貼、住房補貼、醫療補助等，則由中央制定相關政策，由地方執行。這樣的工資項目設置，既保證中央工資管理權的集中統一，又可以反映地區不同差異，體現工資制度統分結合管理的要求。

同時，建議取消職務工資項目，將職務工資和級別工資整合成一個工資項目，名稱可定為基本工資或其他名稱，仍以級別為基礎制定工資標準表，并實行升級升檔增長辦法。同時，調整地方津貼標準的制定依據，也以級別為基礎制定地方津貼標準表。這樣，中央和地方管理的工資項目標準表可在一定區域內進行合并，形成區域內公務員工資標準統一表，且都是以級別為工資標準依據。

有一種觀點認為，保留職務工資項目，有利于建立職務晉升和級別晉升“雙梯制”的公務員職業發展模式。但如果實現職務因素與級別工資的多方面掛鉤，將職務晉升的工資增加全部體現在級別工資變化中，將領導職務與非領導職務的工資差別改為非領導職務比領導職務低定一個工資級別或類似做法，以職務概念的高認同率來提升公務員級別的影響，反而有利于真正建立“雙梯制”模式。

2.統一工資增長主要方式，實行地方津貼正常增長機制。如果要長期保證2006年工改建立起來的工資制度科學、規范運行，就要合理明確和規定地方在工資增長方面的權限。建議實行地方津貼兩年升檔和五年升級辦法，升檔和升級的具體辦法可參照現行級別工資升檔和升級辦法確定，這樣中央和地方管理的工資項目都實行兩年升檔和五年升級。目前科級公務員兩年升檔數額約占基本工資數額的2%左右，如按此推算，統一增長方式后，工資所有項目兩年升檔的數額可以占到公務員個人應發工資總額的2%左右，日常增長的作用將明顯增強。

3.盡快建立和實施工資調查制度，創新工資普遍調整的辦法。普遍調整作為特殊的工資增長方式，首先應明確其實施依據。應盡快實行工資調查制度，由中央和地方定期對公務員工資水平和保障狀況進行調查，以調查結果為依據來確定是否進行公務員工資的普遍調整。如全國公務員工資水平低于全國同類人員平均工資水平，則由中央提出公務員工資普遍調整方案，提高中央管理工資項目的標準；如區域內公務員工資水平低于同類人員工資平均水平，則由地方提出普遍調整地方津貼標準建議，經中央批準實施。這樣中央與地方、地方與地方的工資調整便可能出現不同步進行的情況，有利于減少社會阻力。其次應明確普遍調整的實施程序和辦法。如調查結果應向社會適當公開，不同類型工資調整的平衡和協調機制等。只有提出充分的調整依據和履行相應的程序，普遍調整的方式才有可能得到社會的廣泛接受，這樣的工資增長才是健康和良性的。