化解當前地方債務風險之我見

摘要：隨著中央政府4萬億投資刺激規劃逐步實施，以及中央政府給地方政府規定了明確的資金配套比例，使得地方債務更是被資金困乏的地方政府所超常規開發，凸顯出的財政風險已經明朗化。因此，提出培育地方支柱稅源、發行長期建設國債、發行地方債是化解地方債務風險的必然選擇。

關鍵詞：地方政府；債務風險；物業稅；建設國債；地方債

中圖分類號：F810.7 文獻標志碼：Ａ 文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０10）35－０110－02

地方債務風險，是指地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由此而引發的其他風險。目前主要表現為地方政府通過組建城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的投融資平臺公司運作地方政府所劃撥的土地等資產，輔之以財政補貼等作為還款承諾，將融入的資金投入市政建設、公用事業等所形成的政府債務。幾年來，這種直接的或間接的債務已使地方政府不堪重負，嚴重影響著地方財政的正常運行和社會穩定。2008年全球金融危機爆發后，隨著中央政府4萬億投資刺激規劃的出臺，以及中央政府給地方政府規定了明確的資金配套比例，使得地方債務更是被資金困乏的地方政府所超常規開發。

為解決地方財政配套資金不足的問題，中央政府分別在《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》、《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》及2009年中央經濟工作會議中，多次強調要加快投融資體制的改革以解決當前困難并為長遠發展提供良好的環境。2009年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，更是明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”在此背景下，各級地方政府依托原有城投公司和新建的投融資公司，打造出新形勢下更大規模的新型投融資平臺。有的省份甚至明確提出建立省市縣三級政府投融資體系，以解決融資困境。有關調研結果顯示，2009年末地方政府負債已上升至5.26萬億元，平均資產負債率約60%，約相當于GDP的16.5%、中央財政收入的80.2%、地方財政收入的174.6%。2010年1月19日，國務院第四次全體會議強調要把“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。這就引發了各界對我國地方債務情況的關注。人們開始擔心，地方債務問題可能會成為4萬億元投資和9.6萬億元銀行天量信貸的風險源，并危及中國經濟的安全。如此巨額的地方債務將如何通過相應的手段進行化解？本文結合我國國情和有關實踐，提出見解。

一、當前地方債務風險的類型

（一）事權財權分離造成體制性風險

我國依據國家職能將財政支出分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出等五大類。除了國防費由中央統一支付以外，其他各項費用地方政府均需承擔一定責任。其中重要的如地方政府肩負地方基礎設施建設和大型公共工程融資等職責。一般而言，政府支出分為經常性支出、資本性支出和貸款。地方政府對基礎設施建設和大型公共工程項目的支出屬于資本性支出，即當年投入當年并不一定產生效益。在不允許地方舉債的情況下，這種投入和收益在時間上的不匹配性要求地方財政擁有大量的資金盈余克服資金流動性障礙。

1994年分稅制改革后，出現了財權向上集中、事權向下轉移的格局。并且，中央對各級政府應承擔的事權劃分過于籠統，缺乏明確的財政支出承擔比例，轉移支付制度不夠健全。近年來，社會保障體制改革、糧食體制改革、農村稅費改革、醫療體制改革等，給地方各級政府財政又增加了巨大的財政壓力

由上圖可以看出， 2003—2007年的五年間，地方政府的財政收入占國家財政收入的比重均低于50%，而地方政府的財政支出占國家財政支出的比例高達70%以上，并且呈逐年上升的趨勢。

表1中可以看出，在一般公共服務、教育、社會保障、醫療衛生、環境保護等支出項目上，地方財政承擔了絕大部分支出責任，地方政府的財政壓力是巨大的。

（二）地方政府出面擔保或提供變相擔保，為企業向銀行貸款提供融資便利，造成財政風險

據銀監會召開的2010年第二次經濟金融形勢分析通報會議上的表述，地方政府出面擔保或變相擔保的欠四大國有商業銀行的款項情況為：2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。全國各省、區、直轄市合計設立8 221家平臺公司，其中縣級平臺高達4 907家。從地方平臺公司貸款債務與地方政府財力對比看，債務率為97.8%，部分平臺公司貸款債務率超過200%。同期地方財政收入中，土地收入1.6萬億，地方融資總量7.38萬億，按6%的利率計算，地方政府需要支付5 280億元的利息，也就意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。隨著地方政府今年土地收入的大幅減少，地方財政面臨著空前壓力。另據《中國經濟周刊》報道，截至2009年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺貸款債務率（平臺債務合計/本省GDP）低于60%，有10個省市甚至超過了100%。如此高負債運行的地方政府，凸顯出的財政風險已經明朗化。

二、政策建議

在當前中央和地方財政收入分配比例不能實現大幅改變、國家財政管理體制難以進行重大調整的情況下，要化解地方債務風險必須開源節流。而培育地方支柱稅源、發行長期建設國債、發行地方債則是開源之道。

（一）培育地方支柱稅源，是化解地方債務風險的必然選擇

從對地方GDP增長貢獻較大的行業看，房地產行業可謂居功甚偉，然而其貢獻的稅收卻只局限于土地增值稅、印花稅、營業稅等交易和流轉環節的稅種，房產保有環節的稅收嚴重缺失。因此，深化財政體制改革，培育地方支柱稅源，應該從完善地方稅收結構的角度出發，開征物業稅刻不從緩。從而為地方政府提供大宗的穩定的稅收來源，逐步充實其財政收入，達到化解其債務風險的目的。從這個角度講，只有推出物業稅，充實地方財政收入來源后，清理和規范地方融資平臺才會水到渠成。

（二）發行長期建設國債

通過發行長期建設國債，將其作為專項資金下撥到地方，選擇（或組建）合適的企業集團等法人實體作為資本金投入，進而可形成該法人實體以獲得銀行貸款等方式籌集社會資金的再融資平臺，既完成國債專項資金的建設任務，并承擔國債資金的還本付息，又在現階段構建了有一定規范性、功能較強大、適應投融資制度改革和長期發展需要的地方融資平臺。這一做法的好處是，通過使用國債資金注資入股地方性企業集團，形成或增加其資本金，能夠進而吸引銀行貸款或者是發行債券融資，發揮財政政資金的“乘數效應”；利用我國儲蓄率明顯偏高而形成的銀行巨量“存差”和社會可用財力，建立較為順暢的融通資金機制和較規范的長期性地方融資平臺，獲得持續不斷的建設資金。同時，由于財政資金的使用都有明確的監督辦法，財政部門和國資管理部門可以及時對所注資地方企業使用資金的狀況進行審查、監督。

（三）發行地方債

地方債是地方政府依據信用原則，從社會上吸收資金來滿足地方公共支出需要的一種形式，是市場經濟中政府債務體系的重要構成部分。從國外的實踐看，地方債包括地方公債和市政債券兩種形式。地方公債通常指完全納入地方財政預算的債務收入，市政債券是指城市政府或其授權代理機構利用政府信用從社會上吸收資金用于提供公共產品和服務支出的長期債務融資。地方債是市場經濟條件下國家宏觀調控的重要工具，也是分權財政體制的內在要求，還是化解財政風險的重要手段。根據我國國情，地方政府發行地方債的選擇要循序漸進，先開放比較規范和風險較小的“公用企業債券”，條件成熟后再發行“地方公債”，最后發行“市政債券”，形成統一的地方債券市場。選擇公用企業債券作為地方債的突破口，主要基于三個方面的考慮：一是它不構成地方政府直接債務，有利于減輕地方政府財政壓力和債務負擔。二是發行公用企業債券的市場約束條件較為寬松。公用企業債券以市政企業名義發行，具有較高的透明度，且債務償還不受地方政府債務狀況影響，風險較小。三是公用企業債券兼有政府債券和企業債券的性質，在理論和實踐上具有突破的可能。

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