公共危機管理機制的價值和路徑研究

摘要:在現代公共行政的背景下，危機的出現與管理成為了國家政治和政府治理的一項巨大挑戰，也是政府不斷轉變危機觀念，調適危機治理模式以及響應公共利益的新起點。理論上，有關政府效能和多元治理等的理論不斷加強人們對于公共危機管理的認知和理解，基于此種認識，我們必須不斷反思和梳理危機管理的價值和路徑。

關鍵詞:危機管理;政府職能;多元主體

中圖分類號:C93 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)10-0190-02

收稿日期:2010-01-18

作者簡介:王崢嶸(1981-)，男，甘肅酒泉人，講師，碩士研究生，從事行政發展研究。

作為公共管理的重要領域，有關政府應對公共危機管理能力問題的研究受到了日益廣泛的關注。從理論上來看，無論是對全球化和風險社會的認知，還是對現代行政和公民社會的理解，有關危機管理的研究都必須回應現代中國社會轉型的價值和理論走向。

一、公共危機管理的價值取向

1.公共危機管理的公共性。公共危機是指突然發生的，對全社會的共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況或緊急狀態。從對公共危機的界定中，我們可以看出，對公共危機的管理必須關照到諸如公共安全、公共福利、公平公正等的價值和要求。而從政府存在的本質來看，對公共利益的關照和回應就是其職能、職責和合法性的表現。首先，政府作為國家權力的執行機關，首要的任務與職能就是承擔政治責任，維護公共安全，發揮其社會管理功能。其次，政府必須以效率、公平、發展為核心進行制度選擇與安排，有效規避各種危機。再次，政府在一定程度上作為觀念的引領者和資源的配置者，必須不斷提高社會成員的創造性、積極性和社會的整體活力。由此可知，政府作為代表公共利益的公共性組織，對公共利益的追求就是其作為公共危機管理主體的合法性保證。

2.公共危機管理的效能性。隨著中國社會現代化和政治民主化的發展，政府正在由權力的集中代表者轉變為公共服務的提供者。這要求政府不僅要追求行政行為的高效率，更要重視其提供的服務的質量和水平，努力提高政府的行政效能。 對于政府而言，行政效能也是政府在公共危機管理中應當追求的核心價值，是政府職能的邏輯起點。這就要求政府必須在危機管理中，建立起一套比較完善的公共危機管理行政體系，不斷提升政府以及社會的公共危機管理能力，理順政府各個組織系統之間的關系，形成高效的危機管理行政體系。

3.公共危機管理的社會化。從理論上，普遍認為政府是危機管理主體中的核心力量，負責計劃、組織、協調、控制危機全過程。但基于對治理有效性、合法性以及對多元化的考量，必須認識到公共危機單一治理機制的局限性。隨著危機問題多樣化和復雜化，公共危機難以單純通過行政組織得以有效解決，必須要建立公共危機多元治理機制來協調各方力量，實現資源整合。由此，在現代行政體系下，有關危機的管理必須適應行政民主化的要求，在危機管理過程中，公民的民主參與應當被視為政策制定和執行恰當且必要的組成部分，同時，民主化與社會化也是提高政府和民眾危機意識及危機應對能力的需要。

二、公共危機管理的導向

1.強化政府的管理職能。黨的十六屆三中全會決定提出:“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力。”在公共危機管理的治理中，政府應當將危機管理與自身職能轉變結合起來，才能有效地應對多重社會風險，以實現全社會的共同利益。首先，從資源配置上來看，政府應當把社會發展、公共安全保障放在重要位置，加大資源配置和投入，實現經濟與社會協調發展，為減少風險因素奠定堅實的物質和社會基礎。其次，從政府發展的科學性來看，政府應當強調職能履行的全面性，政府必須在在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共管理職能。特別要加快建立健全各類突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力，這就既是政府不斷發展和變革的方向，也是公共危機管理有效性的要求。

2.優化政府管理體制。基于危機管理要求政府要全面提高應對能力，必須通過組織整合、資源整合和行動整合，建立健全應對公共危機的管理體制。借鑒國外危機管理經驗，政府可以從以下幾個方面強化體制建設:首先，建立一個強有力的指揮協調機構。一些國家成功的經驗表明，危機管理的有效性與是否具有一個權威、高效、協調的中樞指揮系統，該系統可以將危機管理體系中的諸多行動者結合到一起，通過溝通渠道，動員和加強各方的參與和合作，協調各方的行動。其次，整合人力和組織資源。公共危機的種類繁多、影響巨大，單一的管理機構不可能對所有的危機事件都能做到高效的應對，而一些傳統的政府機構如警察局、消防局、預防局等都具有相當的危機應對能力，對這樣一些機構進行組織資源整合，將有效地擴展危機治理的功能，而且可以達到節約資源的目的。再次，危機的發生離不開特定的社會、文化、經濟和政治環境等，同樣，危機產生的影響也會波及到社會生活的各個方面。因此，危機管理強調社會各個領域互動協調發展，在建立危機管理體制時應立足于社會整體，進行綜合管理和協調。

三、公共危機管理工作機制的基本路向

1.建立多元主體的組織體系。在組織結構上，傳統的公共危機應急系統多是條塊分割的科層組織，不利于主體間的信息傳遞和資源共享，而要實現有效的危機管理，就必須建立和調適社會多元主體參與的治理模式，在這種治理模式中，政府組織、非政府組織以及其他社會組織，凡參與公共事務處理的主體都可能形成權力中心;無論政府組織與非政府組織之間，還是公共領域與私人領域之間，都形成了一種平等競爭的、合作協商性的互動關系;政府組織與其他社會組織之間，以及各類社會組織之間形成相互依賴的權力關系，并彼此交換資源、持續協調以實現各自目標，最終形成參與性的危機治理結構。在危機治理中提出多元主體參與的治理模式，并不是否定政府的地位與作用，反而意味著政府承擔更大的責任。在公共危機治理中，政府仍然是維護公眾利益的主要角色，只是將權力與責任適度地分化于包括營利組織、非政府組織、公民和媒體等的其他主體，政府主要負責指揮控制和對各參與主體的博弈進行協調，實現危機治理的合作，以整合社會資源。政府不再是危機的管理者，而是更多地引入社會力量參與，相互合作。在運行中，政府將減少對其他參與主體的管制，增強其規劃、引導、協調、服務等的功能。這樣，就可以把公共危機治理體系看做一個包括政府、營利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統的整合系統，各子系統之間相互關聯與協作，并在這種治理模式下，廣泛利用現代網絡與信息技術，以多元主體相互間的信任與合作為基礎，通過建立一系列正式和非正式制度，實現公共危機的協同治理和公共利益最大化。

2.設立有效的信息與溝通機制。信息是科學決策的基礎，特別是在一個高度復雜、快速變化流動的信息社會環境中，信息收集的及時性、準確性與全面性已經成為公共管理的基本要求，也是衡量政府公共管理能力的重要標準。良好的信息采集與處理、及時的共享與溝通是政府危機管理有效性的現實要求。信息的公開和良好的溝通是政府與公眾互動對話，是對民眾需要訴求的回應，是對公眾知情權的尊重，也有利于提高政府在處理危機中的公信力和凝聚力。為此，政府要確立一種制度和機制安排，讓公眾及時了解和掌握危機發生、發展、處理的狀況以及政府所采取的措施等。讓社會公眾充分了解政府行為，以便參與到危機處理中來，這本身也是依靠公眾力量救援的重要內容。否則，僅僅通過政府內部機制自下而上的傳遞信息，往往會造成信息失真，從而導致對客觀實際不能準確描述和判斷，而無法作出最佳的決策。首先，政府公開公共信息要及時，要避免公眾通過非正式渠道獲取虛假信息，使政府陷入被動;其次，政府要向公眾提供優質的危機信息服務，信息要力求準確，這樣才能使得公眾心中有數;最后，政府要盡快制定公共信息公開的相應法規，以法律的形式保障公共信息得以公開，使信息公開真正做到有法可依。

3.加強危機意識，轉變傳統觀念。任何行為都是在某種意識指導下進行的，沒有危機意識，也就談不上危機管理。可以說，危機意識是危機管理的起點，也是提升政府公共危機管理能力的前提。而危機意識的強弱直接關系到政府危機管理的效果，對一個國家而言，理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個危機管理的基礎，樹立危機意識可以有效地減少危機事件發生的可能性。政府進行危機管理，不只是危機發生后政府的迅速響應和對局勢的全面控制，更重要的是政府要有解決社會問題，防止危機爆發的意識。危機意識是這樣一種思想或觀念，它要求一個組織的決策者和管理者從長遠的、戰略的角度出發，在和平、發展的時期，就抱著遭遇和應對危機的心態，預先考慮和預測組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢，在心理上和物質上做好應對困難的準備，預先制定對抗危機的應急方案。危機意識的確立，能將危機的發生狀態和發展規律置于政府管理體系的前瞻性預測和有效防控之中，培養強烈的危機意識可以最大程度地避免與減少危機帶來的損害。為此，可定期開展危機管理專家的討論、匯總、分析專題會，就危機發生時的情勢、發生的原因、過程和結果進行分析，提高行政人員的危機意識。同時，也應該把危機管理意識灌輸到全社會，向社會民眾進行經常性的宣傳教育，讓廣大民眾樹立起危機意識，提高社會的成熟度。

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[責任編輯 王薇]