檢察公訴管理的探索與實踐

摘要:如何通過加強和改進公訴部門檢察管理來實現公訴部門和公訴工作的全面協調和可持續發展，已成為一個急需解決的問題。從檢察管理學的角度出發，分析了目前公訴部門檢察管理中存在的問題，提出了公訴部門檢察管理的基本概念、目標、應當遵循的基本原則以及一些初步設想，以促進公訴部門和公訴工作的健康發展。

關鍵詞:公訴;檢察管理

中圖分類號:D926.3 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0255-02

在當前形勢下，為了有效打擊犯罪，充分發揮檢察機關的法律監督職能，實現辦案的法律效果與社會效果的統一，就必須進一步加強和完善公訴部門檢察管理的科學性，實現公訴部門和公訴工作的全面、持續和可協調發展。

一、公訴部門檢察管理中的若干理論問題研究

管理活動自古有之，但是真正將其由一種經驗主義的知識上升為一門科學，努力探尋其中的基本規律，并推動管理學快速發展，則始自資本主義國家的工業革命。隨著社會的進一步發展，基于不同的管理主體和客體，逐漸形成了諸如生產管理、公共行政管理、教育管理、司法管理等若干領域的管理及其分枝。其中，司法管理是國家管理活動的重要組成部分，是國家為保證司法程序和司法機關的正常運行、實現國家的法治目標而實施的組織、計劃、協調和控制等活動。司法管理按照管理內容的不同可以分為訴訟管理、司法機關非訴訟事務的管理、司法組織與司法官員的管理;按照管理對象性質的不同可以分為審判管理和檢察管理。在檢察管理這一上位概念之下又可以根據內部不同部門所行使的檢察職權的不同劃分為公訴部門檢察管理、偵查監督部門檢察管理和反貪部門檢察管理等。由此可見，公訴部門檢察管理是檢察管理活動的基礎組成部分，因此，只有不斷改進、完善公訴部門檢察管理模式，實現管理的科學化、現代化，才能夠最終帶動整個檢察管理水平的不斷提升。

(一)公訴部門檢察管理的現實問題

中央11號文件明確指出檢察機關是司法機關。檢察機關的司法定位決定了檢察管理必須嚴格遵從于司法工作的特點和運行規律，公訴部門檢察管理也必須嚴格遵從于公訴工作的特點和規律。但是，在實踐中，我們的管理工作仍然存在著一些突出的問題。

1.行政色彩濃厚

這一問題主要表現為:檢察官的待遇仍然只能夠通過行政級別的晉升這一唯一途徑加以解決;公訴部門的決策過程中作為行政管理者身份出現的處長、主管副檢察長仍然在案件處理方面具有實質的決策權和影響力。

2.經驗主義色彩濃厚

中國的檢察管理學研究僅僅起步于上個世紀80年代末期 ，遠未形成適用于中國檢察制度特色的、成熟的管理模式和管理理念。公訴部門管理者的管理方式、方法往往是在沿襲以往的工作經驗，管理理念更多的是來源于上級對下級的言傳身教和管理者在工作中的個人感悟，因此其科學性、合理性尚顯不足。

(二)公訴部門檢察管理的定義、目標和根本任務

“公訴部門檢察管理”是指，管理主體通過對公訴部門內部人、財、物科學的實施組織、協調、控制，保證依法公正地履行職責的一種檢察管理活動。

公訴部門檢察管理的目標和任務必須緊密圍繞檢察管理的目標，體現公訴工作的特殊性和檢察官職權的要求。檢察管理的目標是保障檢察機關法律監督職能的充分實現，推進司法公正，保證司法效益和司法效率，促進國家法治進程。 因此，公訴部門檢察管理的目標應當是通過提供給公訴部門檢察官正確履行職權的有效保障，合理配置公訴部門的檢力資源，實現公訴隊伍的精干、高效、廉潔和穩定，保障審判監督職能的實現，保證公訴隊伍的可持續、健康發展。其根本任務應當包括:制定管理規范和運行規則，實現檢力資源的合理配置，保證和提高檢察官的能力和素質，建立科學的激勵機制，保證檢察官執法活動的質量、效率和公正性。

(三)公訴部門檢察管理過程中必須堅持的原則

1.嚴格依法的原則

檢察機關作為司法機關，其所實施的任何行為都必須被限定在法律許可的范圍，尤其是公訴部門檢察管理活動，這也正是社會主義法治理念中“依法治國”理念對我們的基本要求，同時，檢察管理權來源的法定性也決定了任何與之相關的活動都必須受到現行法律的約束。

2.以人為本的原則

雖然管理的對象包括了人、財、物三個重要要素，但是，在三個要素中只有人這個要素具有主觀能動性，能夠運用財、物創造出巨大的價值。此外，任何一個組織首先都是由各個自然人共同組成的，而一個組織中所形成的共同目標，以及向著共同目標不斷前進的主要動力也都來源于組織內部的人。由此可見，我們所說的管理活動基本上就是組織與構成組織的人之間相互適應、相互協調，進而共同實現組織發展目標的過程。

3.尊重規律的原則

公訴部門檢察管理必須遵循公訴工作和刑事訴訟活動的基本規律，而不能與之相違背。例如，對于公訴人的培養問題，實踐中培養出優秀的公訴人不是一年或兩年的事情，而是需要在外界有利環境的推動下，通過一個相對較長的時間來完成，因此，在制定人才培養計劃的時候，就必須作長遠規劃，絕不能夠采取拔苗助長的方式來培養人才，使用人才。

4.可持續發展的原則

公訴工作的發展是永無止境的，是一個長期的歷史過程，絕非一代人或幾代人的力量可以完成，中間一旦出現斷層則不僅僅會影響到前進的速度，甚至會引發不同程度的退步，這是我們任何人都不愿意看到的，因此，我們在選擇管理模式、謀劃管理方略、實施管理行為過程中，必須嚴格堅持可持續發展的原則，從而保證公訴工作的健康、可持續發展。

綜上所述，筆者認為公訴部門檢察管理的基本模式應當是:堅持以檢察官為中心，在徹底分權、放權的基礎上，科學配置檢力資源，合理運用激勵機制，創新培訓機制，完善檢察官履職保障機制，從而在公訴部門內部形成合理的公訴人才隊伍梯次，實現公訴人的精英化，并最終營造出人盡其才、物盡其用、人人有責、互相監督、權責明晰、充滿活力的良好氛圍，實現公訴部門和公訴工作的健康、可持續發展，充分履行法律監督職責。

二、加強和改進公訴部門檢察管理的初步設想

(一)建立、完善管理主體系統

公訴部門檢察管理目標的實現，需要依靠管理主體系統作為一個系統來發揮作用。為此，筆者認為應當建立、完善由決策系統、執行系統、監督系統和信息系統組成的公訴部門檢察管理主體系統。

決策系統發揮的是核心作用，負責根據掌握的信息、資料，經過分析、研究，最終作出供執行的決定。這個系統包括了檢察長、副檢察長、處長。執行系統負有對決策系統所作決定予以貫徹、執行的職責，而這一職責要求執行系統既能夠完全把握準確決策系統的意圖，同時又能夠依法、依規加以執行。這個系統主要包括了公訴部門的副處長、處長助理和普通干警。監督系統的職責是對執行者執行的質量、效率進行監督，并隨時糾正其中的偏差。這個系統主要包括了檢務督察部門和決策系統的組成人員。信息系統的職責是為決策系統提供參考消息，并負責反饋在決定執行過程中出現的問題，發現工作規律并提出修正意見和建議。這個系統主要包括了調研部門、信息部門和執行系統。

由此可見，公訴部門管理主體系統雖然可以分為四部分，但是他們并非截然分開，而是有機結合在一起，通過分工負責，共同發揮效用，共同強化管理主體的作用。

(二)應當剝離兩種權力

在實踐中，公訴部門內部的各項事務通常可以分為兩類:一類是行政事務，主要包括人員的考勤、勞動紀律和執法紀律的檢查、組織教育培訓工作等，簡單的講就是非辦案工作;另一類是檢察事務，主要包括案件的審批、辦理、討論、訴訟監督工作的開展等，簡單的講就是辦案工作。相應的，公訴部門也存在著兩種不同身份的管理者，一種是以行政管理者身份出現的處長，另一種是以業務管理者身份出現的主訴檢察官。而在現有管理模式下，公訴部門處長通常要同時充當上述這兩種角色，同時管理截然不同兩種性質的處內事務。由于處長擁有檢察事務管理權，一些承辦人為了規避訴訟風險，會力爭將案件交由處長作出決策，從而使主訴檢察官辦案責任制形同虛設，這樣一來顯然是不利于公訴工作的健康發展的。因此，在完善公訴部門檢察管理時，首要任務就是要將行政事務管理權與檢察事務管理權相剝離，將行政事務管理權交由公處長行使，將檢察事務管理權交由主訴檢察官行使，從而保證管理權的行使更加順暢。

(三)加強公訴部門檢察管理的各項保障機制

1.完善人員保障機制

首先，要明確用人標準，嚴把入口關。為保證公訴隊伍的整體素質，應當保證將最優秀的人才流向公訴部門。其次，要建立淘汰機制，暢通出口關。對于在公訴部門工作一定時間后，經考察不適宜繼續留用的人員，應當允許由院政工部門協調安排其到其他部門工作，以實現公訴部門的優勝劣汰。再次，要實行新錄用人員試用制。筆者建議今后對于新錄用人員應當在試用期內全部安排到公訴部門實習，從而給公訴部門和新錄用人員之間提供一個雙向選擇的機會。最后，要實行資格審查、分級制。公訴部門應當在現有檢察官等級劃分基礎上，根據不同承辦人從事公訴工作時間的長短、工作業績的好壞、工作能力的強弱，制定出一套評定標準;對公訴部門承辦人實行嚴格的資格審查分級制度，將辦案人員的職權范圍、物質待遇等與其在辦案組內的級別相對應。

2.完善物質保障機制

完善物質保障機制的關鍵在于合理控制有限資源的流向，在全院范圍內，應當在區分業務部門和非業務部門的基礎上決定資源的流向，使之更多的流向公訴部門等業務部門。在公訴部門內部，則應當將資源的分配權掌握在處長手中，由處長根據不同時期的不同需要統一調配資源，充分實現資源的共享和深度開發，提高資源的利用率，以緩解基層院經費緊張與公訴部門工作量不斷加大之間的矛盾。

綜上所述，公訴部門檢察管理工作是一項系統工程，探索科學、有效的管理模式是一個艱辛而漫長的過程。本文只是起到拋磚引玉的作用，希望能夠有更多的檢察同仁關注檢察管理這門學科，以促進和實現整個檢察事業的健康、可持續發展。

參考文獻:

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