農村稅費改革引發農民稅負反彈初探

摘要:隨著農業稅的減免，減輕了農民的經濟負擔，保護了農民的利益。但是稅費改革在行進過程中，制度不夠完善，出現了一些問題，如改革后基層財政收入減少，鄉村負債加劇，引發了稅負反彈，影響了和諧社會的構建。因此，就吸取經驗教訓，找出問題所在，制定出相應的完善措施提出一些建議。

關鍵詞:農村;稅費改革;稅負反彈;建議

中圖分類號:F810.424 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0093-02

農業稅的大幅減免，保護了農民的生產積極性，有利于農民真正享受國民待遇和城鄉統一稅制，對逐步解決三農問題起到很好的政策引導效果。但這一改革還不夠完善，引發了一些問題，如改革后基層財政收入銳減，基層政府運轉難，鄉村負債加重，這些將引發稅費反彈，本文結合農村稅費改革基本情況，取得的主要成效，分析了其存在的問題，如因財政缺口導致稅費反彈的問題，提出了相關的解決途徑。

一、農村稅費改革現狀

全面取消農業稅，標志著這個古老稅種已經終結。“皇糧國稅，天經地義”這一千萬農民身上的枷鎖也從此被打破，農業稅的取消是解決新時期三農問題的創造性探索，體現了三個代表的重要思想，是新階段黨在農村的富民之策，可以說是建國50年以來繼土地改革、家庭聯產承包責任制之后農村分配關系的第三次重大改革。它反映了我國經濟綜合實力的不斷增強，同時也體現了中央推進統籌城鄉經濟社會發展，建設農村和諧社會的政策導向。

(一)農村稅費改革的內容

自2000年實施農村稅費改革試點，以“三個取消，一個逐步取消，兩項調整，一項改革”為主要內容，即取消鄉統籌費，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅;逐步取消統一規定的勞動累積工和義務工;調整農業稅，調整農業特產稅政策(規定農業稅稅率為7%);也就是說，對過去收費過多、過濫、管理失控的狀況，結合國家稅收制度予以改革和完善，由稅收政策按農業稅及其附加予以調整。以“減輕、規范、穩定”為指導;以“確保明顯減輕農民負擔、不反彈，確保鄉級政權和村級組織的正常運轉，確保農村教育和其他有關事業經費的必要投入”等三個確保為標準，將那些符合國家法規、法律、規章制度和政策規定的農民合法負擔，改革為稅收的方式依法予以征收。

(二)農村稅費改革的主要經驗

1.堅持加強領導與依靠群眾相結合

堅持走群眾路線，大力開展農村稅費改革宣傳，對基層干部進行了分級分批培訓，始終把政策交給基層和群眾，使改革政策家喻戶曉，充分調動了廣大基層干部和農民群眾參與改革的積極性。

2.堅持化繁為簡與規范操作相結合

化繁為簡，是我國歷史上多次稅賦改革的一個共同特點，在這次農村稅費改革中，安徽取消了各種名目的稅外費，以“定時、定點、定額”的方式統一征收農業稅和農村特產稅及附加，簡單明了，方便易行。

3.堅持重點突破與整體推進相結合

鄧小平同志指出:“只有深化改革，而且是綜合性的改革，才能夠保證本世紀內達到小康，而且在下個世紀更好地前進。”農村稅費制度改革是涉及到生產關系、上層建筑多方面變革，牽一發而動全身，勢必要進行系統的制度創新。例如，安徽在大力推進農村稅費改革的同時，堅持積極推進包括鄉鎮機構改革、農村教育體制改革、鄉鎮財政體制改革等在內的綜合改革，并加大財政轉移支付力度，形成了以農村稅費改革為主線，各項配套改革整體推進的可喜局面。

二、農村稅費改革中存在的問題之一 ——農民稅負反彈原因分析

農村稅費改革減少了鄉村財源，多數鄉村收入銳減，基層工作難以順利展開。農村義務教育、鄉村道路建設、農田水利建設等一系列涉及農業生產、社會發展的大額投入項目，在國家還沒有新的固定渠道之前，都還沒有保證。缺口資金在依靠上級財政轉移支付不現實的情況下，基層政府為正常運轉，很有可能將目前的財政收支問題轉移給農民，或巧立名目，或亂集資、亂收費、亂攤派;出現減負反彈現象。因而最終無法完成稅費改革的初始目標。

(一)取消農業稅，加重了鄉村兩級財力缺口

雖然已經取消了農業稅，但稅費改革對鄉村財力影響最大，盡管各地進行了一系列配套改革措施，如通過財政體制調整，轉移支付的補助，按照“缺口上移，財力下移”原則緩解了一些鄉村財力缺口問題，解決了一些鄉村運轉的突出矛盾，但認真分析鄉村運轉的諸多問題，確保鄉村運轉仍有較大困難，并且由于鄉村組織是直接面對農民，因而鄉村運轉問題是可能引發農民負擔反彈的直接隱患之一。

(二)債務積重難返，稅改后日漸突顯

鄉村債務是這次農村稅費改革中最棘手的問題之一。事實上，農村債務問題并不是農村稅費改革本身所帶來的，它的形成和發展是多年來農村各種矛盾和問題的累積。它既有農村社會經濟發展階段性必須付出的成本形成，如大力發展鄉村集體經濟的借貸債務，更重要的是鄉村體制轉軌滯后和政策性偏差所造成。主要表現為維持龐大的鄉村機構運轉和完成各項上交任務，鄉村不得不借債運行，以及各項達標升級活動在鄉村財力無法滿足的條件下的負債行為。農村稅費改革促使農村債務問題顯性化。

(三)支出角度分析

鄉鎮基層政府普遍存在的指導思想是典型的“以支定收”，正是由于鄉(鎮)村一級政府對支出的需要，才使得各種規費從無到有。而稅費改革中出現的“反彈”，顯然也與此有關。那么，應該考察這些支出的使用方向，以借此對“黃宗羲怪圈”進行破解。在對各種鄉鎮稅費收入流向進行總結后，大致可以將其分為三類:第一類是用于鄉鎮一級的公共支出項目;第二類是用于解決鄉鎮財政自身的吃飯問題;第三類是帶有特定目的性的利益項目。下面從這一角度進行分析。

1.共項目支出

隨著向市場經濟轉型的逐步深入，縣鄉財稅體制難以適應經濟發展與結構變化的要求。鄉鎮一級政府承擔了部分應由上級政府承擔的支出，其中最突出的是基礎教育和計劃生育。這兩項支出都屬于國家的基本國策范圍。用公共財政的觀點來分析，都具有很強的外部性，其受益并不局限于某個地方或某一個特定群體的居民，因此，具備全國性公共產品的屬性，然而，相關的事權卻主要由鄉鎮政府以及村負責。稅費改革之后，一部分鄉(鎮)村的可用財力明顯減少，難以維持低水平運轉。經濟貧困地區對配套改革的承受能力進一步減弱。

2.“飯財政”支出

統計數據顯示，目前我國共有鄉鎮政府45 462個，鄉鎮財政供養人員達1 280萬人。有研究表明，一般鄉鎮一級的經費中有80%用來養人，也就是所謂的“吃飯財政”，由此而引起的農民負擔加重在稅費改革后的反彈問題十分突出。此外，由于我國地域特點，農村分布廣、鄉鎮多，且以小鄉鎮居多。而實際上，小鄉鎮在機構設置、人員、經費等方面與大鄉鎮并沒有顯著差異，因此，鄉鎮規模偏小也在一定程度上導致了資源的分散及機構運作成本的升高。更嚴重的是，作為一級政府，小鄉鎮在積極擴張方面的驅動卻并未因其規模而受到影響，面對更為拮據的財政資金，小鄉鎮無疑會采取將農民的負擔進一步加重的方法。

3.驅動性支出

改革后村級運轉比較困難。村級組織收入大幅度下降，支出更感拮據。村級收入在改革前實行村提留，改革后實行農業稅附加返還專用。村級收入的平衡問題受到較大影響。由于財力缺口的存在，鄉村組織運轉困難增大，農村公益事業明顯受損。

三、農村稅費改革的幾點建議

取消農業稅，只是減輕農民負擔的治標之策，要從根本上提高我國農村發展水平，必須進一步深化農村稅費改革，從而總體上完善我國稅收制度，建立起符合市場經濟和現代稅制要求的新型農村稅收制度。農村稅費改革是一項綜合性改革，要更好地完成這項改革，并鞏固其改革成果，還應從以下幾方面著手，解決農村稅費改革尚存的問題。

(一)代稅收制度

目前，我國正面臨著建立現代稅收制度的大趨勢，因此，農村稅費改革也應納入該大趨勢中來。在農村全面取消各種農業稅，代之以征收各種現代型稅收也成為一個必然趨勢。具體有以下措施:(1)征收營業稅;(2)征收財產稅或資源稅，自己的財產和使用國家資源都應向國家納稅，如按土地使用面積、等級和用途類型在農村開征土地使用稅;(3)征收增值稅或所得稅。按增值稅的內涵，只要有增值，有購進生產資料和原料，就應當納稅，農業生產是有增值部分的。

(二)應現代化需要的農村基層治理結構

目前我國鄉鎮政府機構臃腫、冗員龐大，從中央到鄉鎮，有五級政府，不管從歷史上看還是與國外相比，級次較多，嚴重影響了政府決策和辦事效率。要按照社會主義市場經濟的發展要求，科學界定鄉鎮政府職能范圍，把鄉鎮的職能納入法制軌道，精簡鄉鎮機構，切實減少政府工作人員，充分發揮村民自治組織作用，減少政府對經濟社會事務的直接干涉。通過這些改革，提高基層政府的辦事效率，從而減少財政開支，也減輕農民負擔。

(三)村級財務管理，建立規范的公共財政系統

村級運轉困難，債務沉重，村級財務管理弱化是其原因之一，超財力上項目，接待費用超標，村級經費被貪污挪用等等均與財務不公開有一定關系，農民負擔不反彈必須用民主制度加以保證，村能政務公開，財務公開是必然的選擇。同時，建議按照公共財政規范的要求，改革支出管理體制，徹底改變重城市輕農村的支出政策，切實發揮政府財政的社會再分配功能作用，向城鄉提供相對均等化的公共服務。建議主要從以下兩方面著手:(1)重新界定財政支出范圍和財政預算安排順序，保證鄉鎮政府實現正常運轉和發展農村公共事業的資金來源。(2)改革財政支出方式，完善財政預算支出管理制度，加強財政監督管理，增加對農業的投入，從根本上解決鄉鎮的財力缺口，提高農業生產力，增加農民收入。

(四)農民弱勢群體，進一步強化從中央到地方的法律保障，推進農村社會保障制度建設

針對農民弱勢群體，不論是收稅還是收費都要先立法、后征收，把農民的負擔監督管理納入制度化、規范化、法制化的軌道，真正確保農民利益不受侵犯。對地方來說，也應加強立法。我國農村各地的自然條件和經濟發展水平極不平衡，財政能力和稅源狀況千差萬別，在這種情況下，賦予地方適度的稅權，有利于促進地方根據本地經濟特色和實際情況，確保每一個農村居民有一個合理的生活水平，防止農村弱勢群體不斷擴大，這也是解決弱勢群體福利受影響的長效之策。

另外，原應由政府出資建設的一些公共設施，可以投放到市場中去，通過競投標的方式，由市場經濟進行調節，政府進行規范化的管理，保證市場的正常運轉。這樣一方面可以減少政府的財政支出，另一方面，可以帶動地方經濟，促進農村經濟的發展。

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