農地流轉效率低的制度成因及化解路徑

摘要:當前衡陽農地流轉的問題集中表現為流轉效率低。這個問題的出現與農地產權制度固有缺陷和農地流轉的配套制度的缺乏有關，制度成因突出表現為:當前農村社會保障制度不完善、農地流轉市場機制不健全、戶籍制度等因素制約了農地流轉效率。針對這些成因提出了基于制度視角的衡陽農地流轉效率低的化解路徑。

關鍵詞:農地流轉;制度成因;土地股份制合作

中圖分類號:F30 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)20-0032-02

土地是農業最基本的生產要素，過去是，現在仍然是中國農村問題的核心[1]。農地流轉問題是當前農村土地制度的焦點，其流轉效率的高低直接影響農村資源配置，研究意義重大。

一、 衡陽農地制度變遷及績效

縱觀建國60年衡陽農村土地制度的變遷，與全國的步驟基本一致，大致經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現等幾個階段。一是土地改革階段。廢除封建的地主的土地所有制，實行農民土地所有制，具有很強的激勵作用，制度變遷效率和農地配置效率都相當高。二是人民公社體制。在初級、高級農業生產合作社階段，都是較為符合當時實際的;在人民公社化階段，全面無償占有農民的生產、生活資料，實行勞動成果平均分配，這種絕對平均的制度，忽視了經濟效益，是一種極低的產權制度安排。三是家庭聯產承包責任制階段。這種制度安排體現了多勞多得的按勞分配和按要素分配的原則，促進了農村社會的全面進步，產權制度變遷效率增進明顯。四是土地流轉的出現。土地流轉是家庭承包經營制度的延伸和發展，鼓勵農民將承包的土地向專業大戶、合作農場和農業園區流轉，發展農業規模經營，農地配置效率將大大提高。總之，土地制度一定要與經濟發展的需要相適應，要維護好農民的利益才能產生良好的績效，往往誘致性的制度變遷比強制性制度變遷更易取得成功[2]。

二、 衡陽農村土地流轉效率低下的現狀

(一)衡陽農地流轉現狀

據調查統計，目前衡陽市農村土地流轉面積為69.79萬畝，占全市耕地總面積的16.54%，其中轉包43.64萬畝，占土地流轉總面積的62.6%;轉讓7.7萬畝，占土地流轉總面積的11%;租賃9.78萬畝，占土地流轉總面積的14%;互換3萬畝，占土地流轉總面積的4.3%;股份合作4.95萬畝，占土地流轉總面積的7.1%;其他形式流轉0.72萬畝，點土地流轉總面積的1%。全市參與農村土地流轉的農戶27.81萬戶，占全市總農戶的19.21%，共簽訂農村土地流轉合同17.71萬份[3]。

(二)衡陽農地流轉效率低下的現狀

1.流轉規模偏低。目前全市的流轉多為農戶間自發的分散性流轉，流轉的區域多局限在本村或本組農戶間，一般規模不大，有組織大規模的流轉只在烤煙種植和產業結構調整較大的少數鄉鎮存在[3]。

3.傳統流轉形式比重偏大， 而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。我市土地流轉主要有轉包、轉讓、租賃、互換、股份合作等幾種形式，其中最主要的是農戶之間自發流轉，以轉包為主，這種形式占全市土地流轉面積的62.6%;其次是租賃形式，一部分地方農業結構調整力度較大，產業優勢較明顯，土地流轉大多以租賃為主，約占流轉總面積的14%，以轉讓、互換、股份合作等形式的流轉在我市存在但面不大[3]。

3.我省農村土地流轉主要在農戶間進行，企業和機構參與的偏低。據不完全統計，2009全市戶間土地流轉比例在 70%以上，而企業和機構共流轉農戶承包地只占流轉面積的27%[3]。企業和機構參與農村土地流轉，主要采取租賃和入股，大面積、長時間使用農戶承包地，發展專業化、規模化農業生產，實行產業化經營。企業和機構參與農地流轉的比例越高才越有利于農業發展。

4.土地流轉效益偏低。一是流轉費用比較低甚至沒有。據調查，全市耕地流轉價格平均為200斤稻谷/畝，而農戶之間自發的轉包基本上是無償流轉，有的甚至倒貼代耕費。二是流轉后普遍效益不高。當前土地流轉前后產業結構變化不大，品牌優勢和規模效益不明顯[3]。

三、衡陽農地流轉效率低的制度成因

(一)農地產權的制度缺陷

縱觀目前湖南土地流轉出現的問題，其根本原因在于集體土地產權關系不清晰，而在現有體制下，分散的普通農民談判能力較弱、信息不對稱等因素，導致農民無法保障好自己的權益，從而導致農村土地流轉效率低下。普遍存在的是一些地方在鄉村集體組織的流轉中，忽視承包農戶土地流轉收益主體地位，截留、挪用農村土地流轉收益，與民爭利，損害農民的利益。

(二)其他關配套制度的不完善

一是農村社會保障制度不完善。較低水平的農村社會保障制度制約了農地流轉。農村合作醫療、農村大病救助、農村低保等制度還很不完善，發揮的作用有限，還無法保障農民的生活，這就極大地束縛了農村勞動力的流動， 使農民長期依賴土地， 從而限制了土地的流轉。二是戶籍制度的限制。城鄉二元戶籍管理制度，進城務工的農民不能和城市居民一樣享有醫療、養老、低保等政策待遇，這樣農民還有后顧之憂，土地還是承擔著農民的社會保障功能，所以農民不愿放棄土地。三是農地流轉的市場機制不健全。農村土地流轉市場在全省還沒有普遍建立，導致了土地流轉不暢。一般的農民對土地流轉缺乏足夠的了解，分散的普通農民談判能力較弱、信息不對稱等因素，導致農民無法保障好自己的權益，加之缺乏為農地流轉服務的市場，農地流轉效率低。四是農地流轉缺乏制度規范。對流轉過程中的一些隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同、改變農地農業用途等行為缺乏制度規范。

四、基于制度視角的湖南農地流轉效率低的化解路徑

(一)用產權制度來引導農地流轉

據統計，湖南土地所有權構成中有91.7%為集體所有。這種產權制度下，農戶手中的農地的流轉，一方面受到集體組織的限制，另一方面缺乏保護機制。產權具有可分割性、可分離性、可轉讓性，農戶對農地的產權具有相對獨立性，應讓其排除集體組織的干擾，參與市場自由流轉，參與流轉的農地只是使用權的出讓，農戶依然和集體組織一起享有農地的所有權，在出現糾紛時以集體所有的名義能使農戶的利益得到很好的保障[4]。

(二)以管理制度來促進農地流轉

加強管理，規范農地流轉。著重政策的落實，如土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理制度，指導簽訂、督促兌現土地流轉協議或合同，維護土地流轉雙方的利益。著力規范各地方政府的行為，土地流轉并不是政府包辦，而且要讓廣大農民親自參與，如條件的協商、合同的簽訂等程序都要讓農民享有充分的表決權，以維護農民利益，從而促進農地流轉。

(三)以約束制度規范農地流轉

只要有三個方面的措施:貫徹實施《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》;要加強治理;對農業農地轉非農業用地、對違約糾紛、對侵害農戶權益等行為要從嚴治理。

(四)促進農地流轉的配套措施

1.建立健全農村社會保障制度。要解決農民的后顧之憂，使廣大農民從土地中徹底解放出來，必須建立多層次的農村社會保障體系，包括農村社會養老保險、最低生活保障制度以及發展和完善新型農村合作醫療制度等等，逐步弱化土地的社會保障功能。

2.改革現行的戶籍制度。賦予農民“遷徙自由權”，實現城鄉的自由流動，城市居民與農村人口的就業平等，社會保障權利平等，才能免除后顧之憂，從而有利于農地使用權的流轉。

3.合理安排農村剩余勞動力。人地矛盾是影響農地流轉的一個重要因素。衡陽大體是“七山一水二分田”，人地矛盾較為突出。通過發展農村二、三產業來增加農民就業，鼓勵支持鄉鎮企業的發展、推動農業產業化經營來轉移勞動力;推行農民職業教育，幫助農民某職業;對農民給與信貸支持和稅收減免，鼓勵農民自主創業。

五、提高衡陽農地流轉效率的途徑——土地股份制合作

結合衡陽實際，在家庭承包經營制度下發展土地股份制合作，并輔之以相關的措施來促進農地流轉，是提高衡陽農地流轉效率的實現途徑。

(一)衡陽發展土地股份制合作的可行性

其可行性主要有四點:(1)實行土地股份制合作可使外出務工農民流出土地。我省是勞務輸出大省，外出務工農民較多，往往他們在家的妻兒老小沒有足夠的精力耕種土地，對他們來說能將土地流轉出去獲取收益不失位一種好辦法。(2)實行土地股份制合作能將拋荒地充分利用起來。當前衡陽拋荒土地面積大大增加，對于在這些農戶來說，將荒地加入土地流轉，無異于獲得了一筆額外收益，當然樂于參加。(3)實行土地股份制合作讓農民沒有后顧之憂。土地股份制合作，形成土地變股權、農戶變股東、收益靠分紅的收益模式，農民不但沒有失去土地，而且還可獲得長期收益，這樣減少了戀土情節的影響也讓農民少了后顧之憂，農民參加農地流轉的積極性將大大高漲。(4)實行土地股份制合作是衡陽的迫切要求。我省人均耕地0.84畝，且很多地方耕地被低山丘陵分割連片性較差，所以只有發展土地股份制合作，將耕地集中起來交由專業的組織統一經營，才能避免單門獨戶經營效率低下的狀況，帶來規模效益，也有利于農業的現代化。

(二)衡陽發展土地股份制合作的實施步驟

首先要對土地進行統一測量、評估 ，之后把其折算成股份。其次是讓農民以土地入股，建立股份制企業。參與的農民應人人持股，同股同權，同股同利，利益共享，風險共擔。企業的治理結構:企業的最高層，由持股農民一人一票自主選出農民代表組成農民代表大會;農民代表大會下設經理，進行對土地的管理和決策，其管理和決策必須由農民代表大會通過。這樣充分發揚農民當家做主精神，可以防止管理上的漏洞。土地集中到股份合作企業 ，進行統一規劃、 統一開發，進行規模化經營，專業化生產，土地所獲得利益，按照農民所占有的股份進行分紅。企業對土地只有使用權，沒有所有權，土地所有權仍然屬于國家。

參考文獻:

[1] 周镕基.當前我國農村土地制度創新探析[J].衡陽師范學院學報，2006，(2):96-99.

[2] 周镕基.當前我國農地流轉的問題與對策[D].南京航空航天大學，2005:4-7.

[3] 衡陽市農經處. www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNewsNewsID=39723， 2008-11-17.

[4] 劉育成.中國土地資源調查數據集[M].北京:中國人民大學出版社，2007:38.