農(nóng)民工工傷保險存在的問題和對策分析

摘要:目前，農(nóng)民工工傷保險覆蓋率偏低、勞動關(guān)系認定困難、工傷保險待遇申請程序煩瑣、缺乏工傷預(yù)防機制和政府監(jiān)督不力是農(nóng)民工參加工傷保險制度的主要障礙。加快工傷保險的立法進程、簡化工傷待遇申請程序、加大處罰和監(jiān)督力度和做好工傷預(yù)防工作是解決農(nóng)民工工傷保險問題的途徑。

關(guān)鍵詞:工傷保險;農(nóng)民工;職業(yè)傷害

中圖分類號:DF474 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)20-0084-02

伴隨著我國城市化和現(xiàn)代化的進程，大量的農(nóng)村勞動力向城市流動，他們被稱為農(nóng)民工。如今，農(nóng)民工已成為城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。近幾年來頻發(fā)的農(nóng)民工工傷事件令人震驚和憤怒。因此，妥善解決農(nóng)民工急需的工傷保險問題，不僅是維護農(nóng)民工權(quán)益的需要，也是維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的需要。

一、農(nóng)民工工傷保險制度的現(xiàn)狀

(一) 農(nóng)民工工傷保險的覆蓋率偏低

2004年元月開始實施的《工傷保險條例》已經(jīng)把農(nóng)民工納入其中。該條例規(guī)定:中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費 [1]。這里所提到的職工當(dāng)然也包括規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體。《工傷保險條例》屬國務(wù)院行政法規(guī)，是農(nóng)民工參加工傷保險的政策依據(jù)。此后，國務(wù)院、勞動和社會保障部又發(fā)布了一系列關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險的規(guī)定。但是，條例實施的效果卻不盡人意，很多用人單位不愿為農(nóng)民工繳納工傷保險費，農(nóng)民工參加工傷保險的比率偏低。據(jù)國家統(tǒng)計局的報告顯示，2009年年底，在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工總量達到2.3億人，參加工傷保險的農(nóng)民工僅為5 580萬人，覆蓋率不到1/4。農(nóng)民工工傷保險的缺失，意味著若發(fā)生職業(yè)傷害或職業(yè)病，后果往往由農(nóng)民工個人及家庭來承擔(dān)，這對一個并不富裕的農(nóng)村家庭來說無異于一場災(zāi)難。

(二)農(nóng)民工是工傷事故的高發(fā)人群

農(nóng)民工一般分布在工傷事故多發(fā)的采掘業(yè)、建筑業(yè)、加工制造業(yè)，并且已成為這些行業(yè)從業(yè)人員的主體。據(jù)統(tǒng)計，我國每年各類工傷死亡人數(shù)超過1.5萬人[2]，其中很大部分是農(nóng)民工。除了工亡外，農(nóng)民工的工傷也相當(dāng)嚴(yán)重，例如，在加工制作業(yè)中，斷指斷手屢屢發(fā)生。有統(tǒng)計稱，珠三角地區(qū)一年有四萬根手指被軋掉[3]。

農(nóng)民工發(fā)生工傷事故的原因是許多企業(yè)技術(shù)要求較低，為了節(jié)約成本，很多企業(yè)在簡陋的廠房里采用了安全性能差、勞動安全沒有保障的舊機器。在這種危險的工作環(huán)境下，農(nóng)民工又缺乏必要的防護措施和勞保用品，再加上加班加點疲勞過度，注意力難以集中，最終導(dǎo)致安全事故頻繁發(fā)生。

(三)農(nóng)民工是職業(yè)病事故的高發(fā)人群

農(nóng)民工除了面臨工傷危險外，患職業(yè)病比例也非常高。礦產(chǎn)、印染、皮革、化工、電子等行業(yè)是職業(yè)病發(fā)病率高發(fā)區(qū)域。工作環(huán)境中的高溫、粉塵、毒物、噪聲、高濕、煙霧等威脅著農(nóng)民工的身體健康。據(jù)統(tǒng)計，目前全國職業(yè)病患者有2億人，其中90%是農(nóng)民工[4]。企業(yè)為了減少成本，僅僅采取一些簡單廉價的安全衛(wèi)生措施來提高工作的安全性，如發(fā)放口罩等勞保用品，甚至有的企業(yè)連這些基本的勞保用品也不能做到及時發(fā)放。同時，職業(yè)病潛伏期長，農(nóng)民工缺乏必要的安全知識培訓(xùn)，很多農(nóng)民工根本不知道自己是在有毒有害的環(huán)境中工作，也不知道自己在付出勞動的同時也嚴(yán)重損害著自己的健康。

工傷和職業(yè)病事故的風(fēng)險嚴(yán)重威脅著農(nóng)民工的健康和生命，他們迫切需要工傷保險制度來幫助他們解除生存危機。由于工傷保險制度本身的缺陷及制度監(jiān)管乏力等原因，農(nóng)民工在享受工傷保險待遇時還存在諸多障礙。

二、農(nóng)民工工傷保險制度存在的問題和原因分析

(一)農(nóng)民工勞動關(guān)系認定困難

根據(jù)《工傷保險條例》有關(guān)規(guī)定，職工申請工傷保險待遇首先要進行工傷認定，職工應(yīng)提供與用人單位存在勞動關(guān)系的證明材料，其中最關(guān)鍵的證明材料就是勞動合同。但是很多用人單位為逃避責(zé)任，并不與農(nóng)民工訂立書面勞動合同，甚至對與農(nóng)民工已經(jīng)存在的事實勞動關(guān)系也不愿承認。據(jù)國務(wù)院研究室發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》顯示[5]:與用人單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工僅占53.70%，沒有簽訂勞動合同的占30.62%，這樣就形成了大量的事實勞動關(guān)系。

農(nóng)民工一旦發(fā)生工傷事故，由于沒有勞動合同，申請工傷認定非常困難，只能通過勞動仲裁的途徑對事實勞動關(guān)系進行認定。如果在勞動仲裁時舉證不出存在事實勞動關(guān)系的證據(jù)，勞動仲裁獲勝的可能性就非常小。勞動合同制度的缺失不僅使勞動關(guān)系處于一種無序狀態(tài)，而且使農(nóng)民工的工傷保險等基本權(quán)益難以得到保障。

(二) 工傷保險待遇申請程序復(fù)雜

根據(jù)《工傷保險條例》，申請工傷保險待遇要經(jīng)過三個階段，即工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險待遇給付。其中任何一個階段經(jīng)辦程序都十分復(fù)雜而且時間漫長，從開始申請工傷待遇到最終領(lǐng)到補償金，正常情況下須要等待一年多的時間，如果中間出現(xiàn)意外情況，再拖延更長的時間也并不奇怪。例如，在工傷認定階段，勞動仲裁僅對事實勞動關(guān)系的認定至少就須要兩個月的時間。如果有一方對仲裁不滿，還可提起行政復(fù)議，若對復(fù)議結(jié)果不服，還可上訴至法院，經(jīng)過法院一審、二審到最終得到勞動關(guān)系的確認，至少需要半年以上的時間。

煩瑣的工傷待遇申請程序使已受到身體傷害的農(nóng)民工的維權(quán)之路異常艱難，甚至有的農(nóng)民工在還沒有領(lǐng)到工傷待遇時就已離世。維權(quán)的高成本使很多農(nóng)民工不得不選擇私了和解，以犧牲自己的部分權(quán)利來換取盡早拿到賠償金。漫長復(fù)雜的程序妨礙了農(nóng)民工主張權(quán)利，卻可以使違法單位有時間轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，使訴訟失去意義或面臨風(fēng)險。

(三)工傷預(yù)防機制缺失

工傷補償、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)是工傷保險制度的三個重要方面。工傷預(yù)防是指事先防范工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生，改善和創(chuàng)造有利于勞動者健康的、安全的生產(chǎn)環(huán)境和工作條件，保護勞動者在生產(chǎn)和工作環(huán)境中的健康和安全。目前，我國有關(guān)工傷保險的法規(guī)條款還多限于工傷發(fā)生后的工傷認定、勞動能力鑒定以及各項待遇標(biāo)準(zhǔn)的給付上，而對工傷預(yù)防的內(nèi)容則涉及的不多，這在一定程度上降低了工傷保險在事故預(yù)防中的積極作用。實踐證明，事故前的工傷預(yù)防可以大大減少工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生率，減少工傷保險基金的支出。

(四)政府對工傷保險制度執(zhí)行監(jiān)督不力

首先，企業(yè)違法成本很低。工傷保險是一項法定的強制性的社會保險，任何企業(yè)都應(yīng)參保。但是工傷保險政策的強制性不足，企業(yè)違法成本很低，導(dǎo)致有很多企業(yè)不為農(nóng)民工繳納工傷保險費。如《工傷保險條例》第六十條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加的，由勞動保障行政部門責(zé)令改正;未參加工傷保險期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標(biāo)準(zhǔn)支付費用。從這里可以看出，當(dāng)農(nóng)民工發(fā)生工傷事故，企業(yè)即使沒有參加工傷保險，也不會受到額外的懲罰或者受到的懲罰遠遠小于其為職工參保要繳納的工傷保險費。這使得企業(yè)主寧愿接受數(shù)額不高的處罰或為工傷職工支付工傷待遇，也不會花較多的錢為工人投保。

其次，地方勞動監(jiān)察部門對工傷保險監(jiān)督不力。地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展，只要企業(yè)能為地方財政提供財源，對于企業(yè)是否執(zhí)行了勞動法律法規(guī)，地方政府并不重視。在這種情況下，政府對違法的處罰監(jiān)督懲治嚴(yán)重不足，使得企業(yè)對農(nóng)民工的勞動安全極為漠視[6]。

三、思考和建議

基于前述農(nóng)民工工傷保險制度的現(xiàn)狀和問題，為了保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，可以采取以下措施。

(一)完善工傷保險的法制建設(shè)

目前，工業(yè)化發(fā)達國家均有工傷保險方面的法律，如日本在1947年制定了《工傷補償保險法》，美國在1908年聯(lián)邦政府頒布《美國聯(lián)邦雇員傷害賠償法》等。這些國家采用基本法的形式規(guī)定工傷保險制度，法律效力較高，在實施過程中具有較強的強制力。而我國工傷保險方面的法律法規(guī)只有《工傷保險條例》，屬于國務(wù)院行政法規(guī)，法律效力較低，難以發(fā)揮工傷保險制度作用。因此，應(yīng)加快我國《社會保險法》的立法進程，進一步加強工傷保險制度實施與執(zhí)行的力度，切實保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

(二)加大對違法單位的處罰力度和監(jiān)察力度

我國工傷保險制度對違法單位的處罰過輕，客觀上放任了用人單位的違法行為。根據(jù)《社會保險費征繳暫行條例》，用工單位應(yīng)當(dāng)為本單位職工參加工傷保險而未參加的，由勞動保障行政部門責(zé)令限期改正，嚴(yán)重的處以罰款。而對于繳費單位逾期拒不繳納社會保險費、滯納金的，由勞動保障行政部門或者稅務(wù)機關(guān)申請人民法院依法強制征繳。責(zé)令限期改正和強制征繳，只不過是強制履行應(yīng)盡義務(wù);而罰款力度從目前的經(jīng)濟水平來看，恐怕很難對用人單位有所震懾。因此，應(yīng)加大對違法單位的行政處罰力度，對造成嚴(yán)重后果的，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

(三)簡化工傷保險待遇申請程序

工傷保險待遇申請程序煩瑣、時間漫長，不利于遭遇工傷的農(nóng)民工得到及時治療和生活保障，因此應(yīng)簡化工傷待遇申請程序。例如，在工傷認定階段，由于勞動者與用人單位相比所處的不利地位，他們很難從用人單位取得證據(jù)，尤其是用人單位面臨高額賠償?shù)娘L(fēng)險時，是不愿給勞動者提供任何證明的。在這種情形下，勞動保障部門可以運用執(zhí)法權(quán)進行現(xiàn)場調(diào)查取得資料，從而簡化農(nóng)民工申請程序，減少舉證材料，極大地方便農(nóng)民工認定工傷。

(四)加強工傷保險與工傷預(yù)防相結(jié)合

工傷保險除了要進行工傷補償外，工傷預(yù)防工作必不可少。西方發(fā)達國家普遍實行了工傷保險與事故預(yù)防相結(jié)合的做法，實踐證明，采取積極的工傷預(yù)防措施，可以減少工傷事故和職業(yè)病發(fā)生率。而我國的工傷預(yù)防工作還十分薄弱，所以應(yīng)積極開展工傷預(yù)防工作，這是目前減少工傷事故頻發(fā)的根本措施。工傷預(yù)防可以在以下方面做一些工作:一是通過繳費手段和費率機制將企業(yè)是否重視安全與本企業(yè)經(jīng)濟利益相聯(lián)系;二是利用部分工傷保險基金開展預(yù)防的研究工作;三是通過各種手段，對工傷預(yù)防進行宣傳教育和培訓(xùn)工作。

農(nóng)民工承擔(dān)了經(jīng)濟建設(shè)中最繁重、最危險的工作，他們是當(dāng)前最需要工傷保障的勞動者，同時也最需要社會的保護和關(guān)愛。農(nóng)民工工傷保險不僅需要勞動和社會保障部門大力地推進，更需要安監(jiān)、衛(wèi)生執(zhí)法等多部門的配合;不僅需要政府，而且需要全社會真正關(guān)注農(nóng)民工的健康和安全。

參考文獻:

參考文獻:

[1] 國務(wù)院辦公廳.工傷保險條例[S].

[2] 張虹生，榮忠霞.我年工傷死亡人數(shù)超1.5萬，盡快引入工傷保險.新華網(wǎng)，2005，7，14.

[3] 李雙.機器吃人!珠三角，一年4萬根手指被軋掉[N/OL].http://blog.icxo.com.[2008-01-31].

[4] 姬薇.一組“黑色數(shù)據(jù)”的背后:透視中國職業(yè)病現(xiàn)狀[N].工人日報，2010-05-25.

[5] 國務(wù)院研究室.中國農(nóng)民工調(diào)研報告[R].北京:中國言實出版社，2006.

[6] 鄭功成，黃黎若蓮，等.中國農(nóng)民工問題與社會保護[M].北京:人民出版社，2007.

[7] 鄭功成.社會保障學(xué)[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2005.

[8] 呂學(xué)靜，等.中國農(nóng)民工社會保障理論與實證研究[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2008.

[9] 余人月.富士康咋會這么多“社會問題”[N].河南工人報，2010-04-16.