行政執法與刑事司法銜接機制若干問題研究

摘要:行政執法與刑事司法銜接機制的任務和檢察機關獨特的法律地位、權力運行的特點及優勢，決定了該機制的建立和完善必須以檢察機關的法律監督權為核心。在研究分析該機制在信息傳遞、案件移送、證據轉換方面存在的問題的基礎上，提出以檢察機關為主導完善信息暢通機制，以強化監督為保障完善案件移送制度，以刑事公訴為中心完善證據轉換制度的對策建議。

關鍵詞:銜接機制;法律監督;信息傳遞;案件移送;證據轉換

中圖分類號:DF34 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0194-02

引言

所謂行政執法與刑事司法銜接機制 (下文簡稱“銜接機制”)，一般是指在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過程中，各有關部門在各司其職、各負其責的前提下相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責任的辦案協作制度[1]。自2001年7月國務院發布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》以來，檢察機關單獨或聯合有關單位相繼頒布規范性文件，全國打擊經濟犯罪的形勢有了較為明顯的改善。①我們認為，進一步完善銜接機制的內容和程序，首先應解決該機制的根本問題，即由誰來主導機制的運行，否則難以全面有效地整合各方力量，并在此基礎之上解決現行機制的三大難題即信息傳遞、案件移送、證據轉換的問題。

一、銜接機制的核心:檢察機關的法律監督權

建立科學有效的銜接機制，關鍵在于賦予其司法屬性，將其納入刑事訴訟程序的法律軌道。[2]銜接機制是以追究刑事責任為第一要務建立的各相關部門間的辦案協作機制，應由檢察機關主導其運行。

(一)理論依據

檢察機關獨特的法律定位、權力設置和運行特點是確定其主導地位的理論依據。一方面，人民檢察院是憲法規定的法律監督機關，這種獨特的法律地位為檢察權在涉罪案件處理中介入行政執法領域、監督行政權恣意擴張等因素導致的問題提供了可能和條件，其它成員均不具備此等深刻的影響力;另一方面，檢察權的行使從本質上來講不具有終局的實體處分效力，只是啟動了相應的監督程序，具有法定性、程序性的特點，監督內容相對固定，不會干涉行政機關內部事務，無礙行政權的正常行使。

(二)現實基礎

首先，這是由銜接機制的任務和檢察機關在刑事司法中的中樞地位決定的。銜接機制旨在解決行政執法過程中涉罪案件不依法移交、不依法處理的問題，而檢察機關位于行政執法與刑事司法前后相繼的環節，往前既能夠保障公正審判，使移送的案件得到最終處理，向后又能夠制約、監督銜接機制其他成員的行為，防止不當截流、擅自處置涉罪案件的違法行為;其次，與其他監督方式相比，檢察監督涵蓋立案、偵查、審判各階段，幾十年的檢察實務表明檢察機關的監督具有專業性、主動性和經常性的特點，實務中積累的一些經驗和做法，也為進一步完善銜接機制提供了良好的基礎。

二、以檢察機關為主導，完善信息暢通機制

信息暢通機制是指在檢察機關外部，主要是指由行政機關向公安機關或檢察機關進行的信息傳遞，也包括檢察機關對前者關于案件辦理信息的反饋和通報。該制度的雛形已基本形成，包括信息平臺建設、聯席會議和個案咨詢等。其中最為重要的就是信息平臺建設。實現各行政執法機關與公安、檢察機關信息管理系統的對接，是涉罪案件信息暢通、確保依法處理的現實需要，實踐中走得比較靠前的是上海市檢察機關。②

目前從全國相關網絡平臺運作的情況來看，比較突出的是信息容量基本上由行政執法機關自行把握及檢察機關在平臺建設中的定位及權限問題。建議在大力推進信息網絡一體化建設過程中，一是系統的建設如信息傳遞的基本要素、填寫規范等問題應聽取檢察機關的專業意見;二是信息開放的層次問題，系統對檢察機關應是最充分開放的，對其他機關則適度開放; 三是在加強保密工作的前提下，指定專門的負責部門或人員實時關注，保證執法信息傳遞的順暢和效率;四是強化信息傳遞的強制性，設定系統的自動提示功能，充分利用經濟犯罪案件往往涉及一定數額的特點(如銷售金額、非法所得、貨值金額、票面額、違法所得數額等)，達到刑事追訴標準的案件一律強制傳遞至司法機關的信息系統，對于接近追訴標準的案件如違法犯罪數額達到追訴標準 80%以上的案件自動提示。通過上述改進，切實做到信息共享、密切合作與案件流程跟蹤監督。

三、以強化監督為保障，完善案件移送制度

加強對案件移送制度的監督，明確移送的標準，提高準度，完善責任追究，同時健全相關工作機制。

(一)從寬掌握案件移送的標準

行政執法機關移送案件意味著案件進入司法程序，至于案件本身是否達到了刑事案件的立案標準，需要通過偵查活動加以確定，因此移送標準應適當低于刑事案件的立案標準，對于事后證明不具備立案條件、退回行政機關依法處理的情形，不應追究行政執法人員的責任，以解除其思想顧慮。與此同時，對于立案標準不明、短期難以定性、存在認識分歧的案件，特別是違法行為涉案金額較大、影響范圍較廣、跨地域犯罪、案情復雜等情形，“袋口”可以適當放寬，防止相關人員借口對移送標準不了解、不熟悉而截留案件。

(二)提高案件移送的準確度

從寬掌握移送標準的同時，還應進一步提高準度，有效利用司法資源。建議一方面明確刑法中大量出現的經濟案件“情節嚴重”、“造成重大損失”、“造成嚴重后果”等模糊用語的具體規定，目前可由檢察機關會同有關行政機關，通過細化司法解釋的方式，制定統一的指導意見;另一方面，從行政執法部門來講，也應將上述文件列入行政人員執法、培訓、考核的必備知識，提高依法執法的能力和業務水平。

(三)完善不移送案件的責任追究

一是將行政機關是否按規定移送案件列為對該機關及其主要負責人業績考核的重要評價指標，追究有關負責人的行政責任，加強檢察機關監督意見的效果;二是對拒不移送或逾期移送、以罰代移、不移送或隱匿、私分、銷毀涉案物品和證據等情形，應根據情節的不同，明確相應的責任追究內容，細化對應的行政責任或刑事責任;三是完善不立案說明理由制度。按照現行規定，檢察機關可要求公安機關說明不立案的理由，但并未規定公安機關是否應對行政機關說明移送案件為何不立案的原因，不利于銜接機制的健康發展，因此，偵查機關認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微、無需追究刑事責任，依法不予立案的，在書面告知行政執法機關不立案決定的同時，附上理由說明和法律依據、退回相關材料，并通報同級檢察機關。

四、以刑事公訴為中心，完善證據轉換制度

檢察機關依法受理案件后，證據的審查就成為刑事公訴、追究刑責的重中之重。關于證據轉換，目前主要存在三種不同觀點。一是肯定說，行政案件證據可以直接作為刑事證據使用;二是否定說，認為行政執法機關并非法定的偵查主體，必須通過偵查或起訴人員重新轉換和調取才能使用;三是分類肯定說，應按證據的不同種類，區別對待。我們認為，第三種觀點認識到了行政案件證據的合法性和與刑事訴訟證據的差異性，同時還應進一步明確轉換的規則。

(一)物證、書證及視聽資料

行政執法機關在其職權范圍內依法對社會、公共事務行使行政管理權的行為具有公定力。對行政執法機關移送的扣押的書證和物證以及制作的視聽資料等證據，因與刑事訴訟證據并無實質差異，且該類證據本身就是客觀存在的，故可以按照刑訴法的相關規定，在審查形式合法性的基礎上直接轉換。檢察機關在審查起訴時側重行政執法行為的合法性即可，重點審查行政執法人員是否符合主體資格要求、執法依據是否充分、啟動相關法律程序是否合乎條件及是否按照行業管理的有關規定進行，沒有發現明顯錯誤的直接加以確認。

(二)鑒定結論

經濟犯罪專業性強，大多數又屬于數額犯，對于經濟案件的犯罪事實和犯罪情節的認定很大程度上依賴于鑒定結論。例如，生產銷售偽劣產品犯罪中的產品質量鑒定，涉及發票及假鈔類案件中物品的真偽鑒定等，其證據轉換規則與物證、書證及視聽資料基本相同。

但出于司法實務的需要，查處經濟違法行為中作出的鑒定結論往往帶有濃重的追究行政相對人責任的主觀色彩，行政機關集裁判與運動員于一身的身份，缺乏鑒定機構必備的中立性，其出具的鑒定結論在法庭質證階段頻遭質疑。因此必須實現鑒定機構與行政執法機關彼此分開、互相獨立，如此方能保證鑒定結論的中立、準確和嚴謹，順暢實現證據轉換。檢察機關既要認真審查鑒定結論的形式，及時補全手續，又要對其真實性進行審查，發現可疑情況或者與在案事實的其他證據不相吻合時，要求重新制作鑒定結論，或委托其他沒有作出處理決定的行政執法機關重新鑒定。

(三)言詞證據

言詞證據是證據轉換中的重點問題，難點在于如何正確處理因偵查主體身份不符導致言詞證據被推倒重來與取證最佳時機錯過、時過境遷、無法重新收集證據之間的客觀矛盾。

首先，對于實踐中檢察機關或公安機關提前介入或參與聯合調查的涉罪案件，按照高檢院、公安部有關刑事訴訟規定制作的調查筆錄等言詞性證據材料，應視為由司法機關制作，無需轉換可直接作為刑事訴訟證據使用。

其次，行政執法機關在執法階段形成的言詞證據，一般包括調查筆錄、談話筆錄、詢問筆錄及行政相對人的陳述等證據材料，應區別對待，具體分析。

一是行政相對人或證人的親筆供詞及證詞，應進行形式上的合法性與內容上的真實性審查，經核實系出自當事人本意，不存在刑訊逼供或威脅、引誘、欺騙及其他非法的方式收集證據的情形，應當視為合法有效，直接轉化為刑事訴訟證據。

二是行政機關辦案過程中制作的調查筆錄、談話筆錄和詢問筆錄，應詢問行政相對人及證人，看其對于內容是否認可，如認可，簽字后該份詢問筆錄即可作為證據與原材料在庭審中成組出示。如其不認可，應重新制作筆錄。此環節可能出現兩種例外情況，一是確因有不可抗拒原因(如證人死亡、失蹤、出境等)導致偵查機關無法重新收集，二是犯罪嫌疑人在行政執法機關調查期間作出有罪供述，但到立案偵查以后卻推翻了原來的供述。對于第一種情形，如該份證據對證明案件事實具有重要意義，應將其作為間接證據，經查證與其他在案證據吻合，相互印證違法事實的，可作為刑事訴訟證據使用，交由法庭確認是否采信。對于第二種情形，除進行形式和內容審查外，側重審查與之相銜接或相互印證的其他證據，只有在違法事實和主要情節能夠得到印證，出自當事人的真實本意、沒有以非法方式收集證據的情況下，才能進行證據轉化，否則應重新制作。

參考文獻:

[1] 劉遠.行政執法與刑事司法銜接機制研究[J].法學論壇，2009，(1).

[2] 周騰.行政執法與刑事執法相銜接工作機制初探[J].廣西政法管理干部學院學報，2005，20(2).