城市居民最低生活保障制度問題及前瞻

摘要:目前，城市居民最低生活保障運行中存在一些問題，如單靠低保制度解決城市低收入人群的貧困問題作用有限;現行制度提供單一的收入維持，不能有效解決低保群體住房、醫療、子女教育方面的需求;救助額偏低及沒有區分成年人與未成年人以及老年人、殘疾人、婦女等的特殊需求等。針對這些問題，提出了完善城市低保制度作用效果的有效建議。

關鍵詞:最低生活保障;分類救助;就業取向;城市居民

中圖分類號:C913.7 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0092-02

一、建立綜合性最低生活救助體系

(一)救助標準

城市最低生活保障標準的制定有三種方式:一是通過較為科學的調查研究再結合本地財政實力來確定;二是結合本地的財政實力、參照與本地發展程度相似城市的保障標準確定;三是依據本地的財政實力來確定，保障水平偏低。亞洲開發銀行專家組報告指出:“如果受助家庭通過就業每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助。受助家庭實際上面臨的是100%的邊際稅率”。

鑒于此，民政部門應加強與理論界的合作，在深入調查研究的基礎上，用科學的方法制定出一個指導性的標準或一個確定最低生活保障標準的統一的工作框架和程序。指導性標準可以是“絕對標準”或“相對標準”。

此外，國際上一般有勞動能力救助對象的救助標準相當于沒有勞動能力對象的2/3或3/4。對于一些特殊情況的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭，則適當提高標準l0%—20%。對已成年的重度殘疾人，尤其是法定監護人已達退休年齡的，可以考慮將重殘者單獨立戶計算收入。

(二)制度框架

現行制度主要提供收入支持，對于醫療、教育或住房方面的需求，則是通過與市場化方式相背離的減免方式來提供。借鑒國外的經驗，可將現行制度的需求滿足分成基本需要層次、擴展需要層次和附加提供層次。

基本需要層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，大致相當于現在的低保金，但不包括醫療、教育和住房的支出。另外，要考慮按家庭人口的規模和構成來確定救助金額。在亞行專家組的報告中談到:“在 OECD的貧困政策中，第一個成年人的比率為1，家中其他成年人和兒童的比率均為0.6。” 擴展需要層次主要包括房租、教育費用(義務教育階段)和醫療費用(慢性病患者的門診費用)等等。附加提供層次主要滿足這方面需求:即非義務教育階段的教育費用、教育部門收取的其他費用、大病醫療費用(部分提供)等等。

(三)城鄉一體

隨著城市化、工業化的加快，建立城鄉統籌的最低生活保障制度已成為必然。2007年我國已在農村建立最低生活保障制度，統籌考慮將現在的最低生活保障制度的保障范圍擴大、延伸、城鄉融合;對于在城鎮工作、居住一定時限的流動人口，可以按當地的標準享受城市居民最低生活保障制度。這方面的工作許多地方已經開始實施，比如，成都2008年就開始著手建立城鄉一體化社會救助體系。

二、進一步加強分類救助

目前最低生活保障制度是統一按照人均發放低保金，沒有區分不同家庭的保障需求， 忽略了家庭的人口數量和結構特征。相關研究揭示了家庭規模對于家庭消費的影響系數: 以三口之家為1，家庭規模為1、2、4、5 及以上時，家庭規模影響系數分別為1.13、1.01、0.98 和0.94。如日本和歐洲， 社會援助的情況取決于家庭的規模和家中是否有小孩。比如在德國， 原西德地區家庭主要成員(戶主) 所獲得的人均標準救濟額為549馬克， 其配偶所得為戶主的80%， 子女根據年齡的不同， 可得到戶主的50%～90%。

對于因不同的家庭結構、規模，以及家中有老年人、兒童、殘疾人的情況，分類救助是有效保障的一種方式。首先，低保金應根據家庭戶的規模在金額上有所區別。根據相關研究，假設1人戶所需的金額為1，2—3人戶則為0.8—0.85，4人及以上戶為0.75—0.8。對一些特殊對象，如優撫對象、孤寡老人、殘疾人、單親家庭等則應提高生活救助標準。其次，設立針對某些貧困家庭特殊需要的附加保障，建議采用實報實銷的方式。再次，對有勞動能力的貧困者，應建立規范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止福利依賴。

現行制度和實踐中忽略了家庭人口類型和人口規模對于家庭消費的影響。對于一些家中有重病、重殘者，有老年人或未成年人者不公平。因此，一些地區已經在探索“分類施助”。如北京市已經規定，下列人員按本市當年城市低保標準上浮10%享受救助:“三無”人員;享受城市低保待遇的老歸僑和因公致殘的返城知青;享受城市低保待遇和生活困難補助的70歲以上老人;享受城市低保待遇的16歲以下兒童、中小學生(含16歲以上在讀);享受城市低保待遇的重殘人和家庭月人均收入低于本市當年最低工資標準、高于本市當年城市低保標準的，具有本市正式非農業戶口，持有殘疾證、生活不能自理的重殘人。

三、與積極的就業、再就業相結合

國際上貧困群體救助的新趨勢是工作福利制，其核心是不參加工作就不能得到福利。具體做法是:第一，法定工作要求。在大多數國家，傳統失業人群領取失業金從需要經過的“工作驗證”，已經擴展到社會福利及社會救助的更大范圍。如在美國，6歲以下孩子的單親父母被要求每周至少工作20小時，才能得到足額的津貼。第二，實施稅收減免政策，鼓勵再就業。工作福利政策通常對找到工作的人實行收入稅減免，以鼓勵再就業。美國實施了《美國收入稅減免法》，為低收入家庭提供幫助，保證他們的工作收入高于原來領取的福利金。

借鑒國外經驗有助于低保制度的理論研究和工作實踐的開展。應該實施“積極的勞動力市場政策”，不但強調“無責任即無權利”，更應該強調個人的發展和社會各種組織對受益者的培訓，以提高他們進入勞動力市場的能力。

在實踐中，現行低保制度的單純生活救助色彩將逐步淡化，而生活保障與促進就業相結合的色彩應該得到強化。上海市推出了低保家庭中有勞動收入人員“就業補貼標準”， 在現在低保人員就業抵扣標準每人每月100 元的基礎上進行較大幅度上調， 而低保人群出現凈減態勢， 首先，得益于市政府實施的“萬人就業項目”， 讓不少低保家庭中有就業勞動能力的人找到了工作崗位;其次， 最低工資和最低養老金標準的提高， 也讓一些困難群眾不再享受政府救濟， 為了進一步鼓勵低保家庭中有勞動能力的人員積極就業， 上海市將從政策上加大引導失業、無業人員就業自救， 將原低保家庭中有勞動收入人員基本生活費抵扣標準與低保標準的差額部分改為“就業補貼標準”， 加大補貼幅度， 鼓勵就業。

四、城市低保呼喚和催生專業的社會工作

社會救助管理的專業化、職業化，是現代社會救助工作的發展方向。發展專業社會工作教育，加強管理人員的培訓，實行社會工作職級制度、社會工作人員持證上崗等措施，是目前西方發達國家在社會救助領域通行的做法。

城市低保的日常管理與服務工作直接由街道與居委會的干部承擔，目前，大多數低保管理人員文化水平不高，對低保制度及政策的認識與理解粗淺，缺乏相關的專業知識與技能，政策執行水平比較低。不少管理人員在認識上存在誤區，如對低保對象抱有歧視、輕視、反感的情緒。因此，提高低保管理人員的文化水平，加強專業化培訓，是目前低保管理工作的當務之急。此外，街道與居委干部們往往身兼數職。

相比之下，香港綜援制度的管理人員專業化水平非常高，他們專職負責綜援項目，不兼顧其他社會救助業務。中上層管理人員的文化水平與專業水平均比較高，大都有大專以上的教育程度。同時，香港的社會救助專業人員與國外同行交流密切，吸收國際社會的先進經驗和技術。在操守方面，對辦事人員貪污或者濫用權力的行為也有相關法規加以檢控。特別是注冊社工直接介入綜援個案，更提升綜援管理的專業化水平。目前我國已經實行社會工作職業職級考試，上海市對社會工作人員實行持證上崗，廣州市東山區對全區的居委會干部進行社區工作資格培訓，要求全區社區工作者持證上崗，這些都是有益嘗試。

總之，城市低保制度的創建標志著中國城市社會救助的轉型，標志著中國的救助從人道向人權轉變，從道義性救助向制度性救助轉變。應該學習和借鑒國外或香港等地的社會救助經驗完善我國的最低生活保障制度。

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