BOT模式在高校基礎設施建設中的問題及對策

摘要:我國高校基礎設施建設往往存在融資困難，許多高校為解決建設經費短缺問題而引入了BOT這一國際流行的融資方式。因此，對BOT項目的融資方式及其演化形式做了簡單介紹，討論了高校建設實施BOT模式的優勢和存在的問題，并對實施過程中面臨的困難提出了解決建議。

關鍵詞:高校;BOT模式;基礎設施;對策

中圖分類號:G647.4 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0288-03

為緩解建設經費投入不足的問題，許多高校紛紛引入社會資金進行基礎建設，改變了高校建設資金來源和建設模式單一的局面，為高校基礎設施建設開創了新的模式。BOT模式就是很多高校采用較多的一種方式。但是由于BOT模式在具體操作上還有許多不完善的地方，需要在運作過程中加以注意。

一、BOT模式概述

BOT(Build-Operate-Transfer)，它的意思是:建設-經營-轉讓。BOT模式是上世紀八十年代以來國際上廣泛采用的基礎設施項目融資方式。

BOT的基本內容是:在一定的特許經營期限內，將建設項目的建設、經營實行一攬子承包交由承包方，項目竣工后，承包方在特許權規定的期限內擁有、運營和維護這項設施，并向發包方(業主)上交設施使用費用，發包方以此來回收該項目的投資、建造、經營和維護成本，償還融資債務并賺取利潤回報;發包方擁有對該項目的監督權、調控權;當特許經營期結束后，承包方無償地將項目設施完整地轉交給發包方進行經營和管理。目前，BOT已經成為國際上解決社會公益設施建設的一條有效途徑。

BOT的基本形式，除了BOT方式外，還有其他派生和變異形式。比較典型的有BT(Build—Transfer)，意為建設—移交，其特點是無特許經營權;BOOT(build-own-operate-transfer)，意為建設—擁有—經營—轉讓，BOOT方式項目建成后，在規定的期限內既有經營權，又有所有權;BOO(build-own-operate)，意為建設—擁有—經營，這種方式是承包商根據政府賦予的特許權，建設并經營某項基礎設施，但是并不將此基礎設施移交給公共部門。上述方式雖然在具體成分上存在著一些差別，但由于它們的結構與BOT并無實質上的差別，而在基本原則和思路上相一致，習慣上將它們統稱為BOT投資方式。

從以上介紹可知，BOT投資經營方式應該包括以下六大要素。

1.發包方

項目公司是具體項目的發起單位，由投資者及其合伙人共同組成，具體負責項目的實施。發包方在BOT模式中起著舉足輕重的作用。

2.承包方

承包方指對項目感興趣、愿意并能夠拿出資金的投資人。投資人要有一定的股本金，但主要是要有籌措資金舉債經營的能力。私營機構、財團、金融機構，或者是國有企業都可以成為投資人。

3.特許經營權

發包方起草特許權協議，與承包方就特許經營權協議條款進行談判并簽訂特許經營權協議。

4.可靠的收益來源

一個BOT項目能否進行并取得成功，取決于該項目是否有明確而且穩定的收益來源，使投資人能夠收回投資成本并獲利。

5.籌資渠道

BOT項目的籌資范圍很廣，既可以在國內籌資，也可以尋求國際金融機構的合作。

6.移交

在所商定的授予的特許權結束時，項目要無條件地移交給發包方，這是一般BOT投資的最后環節。

二、利用BOT投資模式推進高校后勤社會化改革的優勢

把BOT投資模式引入到高校基礎設施建設領域中來，是對傳統高校資源配置與運作方式的一種全新嘗試，其積極作用表現在以下六個方面。

1.有利于緩解高校建設經費投入的不足

目前，高校建設融資主要靠事業收入、項目專項經費和銀行貸款，其中，大多數建設項目靠銀行貸款，要支付高額的貸款利息，加大了財務成本。特別是近幾年商業銀行壓縮貸款額度，通過銀行貸款融資變得越來越困難。而通過BOT投資方式融資，改變了學校的融資方式，緩解了學校資金困難的局面。BOT方式可迅速籌集到足夠的社會資金，以滿足高校快速發展的需要，緩解高校規模化發展的“資金瓶頸”約束。

2.有利于降低經營風險

通過BOT融資建設服務設施，相應的后勤服務工作均由社會力量承擔，減輕了后勤保障工作的壓力，符合社會化改革的總體目標要求，提高了經濟效益，在不增加政府財政負擔的前提下增加了學校的資產。高校在付出部分收益權的同時，將經營風險部分地轉嫁給投資者，從而降低高校經營風險。

3.有利于建立科學的經營和管理體制

由于項目的回報率與投資者的利益密切相關且按照現代企業制度的要求規范運作，增強了企業的競爭意識和自我約束機制，大大提高了項目的建設和管理效率。高校可按照現代企業制度的要求，在借鑒國際經驗的基礎上，構筑新型的市場經濟法人實體，并以市場為導向實行市場化經營、科學化管理，逐步建立起先進的高校經營管理體制。

4.有利于構建高校內在動力機制和外在約束機制

BOT投資主體明確、產權清晰，經營決策將以市場為導向，經營上能有效規避傳統體制下的低效懈怠，實現自主經營、自負盈虧、自擔風險，從而有效避免了傳統體制下的效率低下情況的發生。項目投資者會更關注經營效果，及時調整管理方式并激勵員工提高服務質量。

5.有利于減少高校支出

高校基礎設施中經營性質的部分如學生公寓、食堂及其他服務性行業在BOT模式中已基本成建制地剝離，承包方對其實行市場化經營、企業化管理，為高校節省管理和工勤人員相關的工資、醫療等福利性支出。高校對后勤管理從直接管理轉化為依據市場原則宏觀指導。

6.有利于促進高校管理水平的提高

采用BOT方式，參與投資的出資人其目的是追求投資回報，在利益驅動之下，會加強對投資項目的建設和經營管理，會更加注重投資效益。實現了所有權和經營權的分離，基礎設施的運營管理完全融入了社會，促進了服務質量、服務意識的提高。

三、高校基礎設施實施BOT模式存在的問題和對策

從理論上講，高校基礎設施投資建設具備采用BOT的條件，但是BOT投資模式是一種涉及多方面因素的復雜投資經營模式，在具體實施過程中，還存在一些亟待解決的問題。

1.BOT項目仍缺乏統一的管理和政策指導

BOT項目的實施過程是一個不斷調整各方利益關系的長期而又復雜的過程。BOT融資項目實施過程長，特許權運營期少則十幾年多則幾十年，其間涉及合作企業和政府多個部門，涉及價格、稅收等政策。而目前，BOT方式在高校的應用還在探討階段，國家沒有相關法規和政策，故缺乏統一的管理和指導。

2.高校和有關方面嚴重缺乏從事B0T項目管理的專業人才

BOT方式作為一種新型的項目組織管理方法，在項目建設的可行性研究、規劃、招標、合同談判、項目實施、經營管理、收益計算與分配、發包方與承包方之間的關系協調等方面缺乏人才，甚至許多人還不知道BOT是怎樣的一種模式，更不用說如何積極運作。因此，大力培養B0T項目管理的專業人才顯得十分重要。

3.承包方往往會因為急于收回投資而忽視社會效益

在項目的建設過程中，承包方為降低建設成本、節約投資，會采取降低建設標準、選用價廉的材料等措施，導致消費環境水平降低及建筑物使用壽命減少等后果。在運行過程中，由于學校的資金風險轉移給了運營商，而運營商追求的是最高的回報率，并且其融資成本一般高于學校的融資成本，相應地增加了經營成本，因而，在經營過程中常常會出現損害師生利益的事情。

4.項目經營管理中的矛盾

投資者作為追求自身利益最大化的經濟主體，投資目的主要為獲取投資收益。而高校還具有保持學校穩定的政治責任，在學生的教育培養上有特殊的要求。因此，在項目經營和管理上，學校和投資者的目標取向存在差異，容易引發一些矛盾。如何既保證投資者應有的利益又保證高校師生的利益不受損害，是需要認真研究的問題。

5.特許經營期內的監管存在一些問題

由于BOT方式是將服務設施項目在一定期限內全權交由運營商去建設、運營，在特許權規定的期限內，學校將失去對項目的所有權和經營權，因此，容易導致在合同期限內對運營商的經營和管理缺乏控制力。

6.一些不確定的因素會對BOT方式產生影響

高校引進BOT方式建設的主要是食堂、學生公寓、商鋪等基礎性設施，在簽訂經營協議時會對學校的在校生人數、學生的入住率、學生公寓的收費標準等因素進行約定，而這些因素均須主管部門批準，不是學校所能左右的。因此，在協議中約定上述因素時將形成一定的風險。

針對上述問題，各高校在具體運作BOT模式時要切實把握好以下四個重要環節。

第一，認真做好項目確立前的準備工作是BOT模式成功運行的前提。這一環節特別要注意四個方面:(1)項目論證。對被選項目首先應進行科學的預測評估，分析其利弊，通常要邀請有關部門結合學校的實際進行可行性論證，把項目的實現建立在科學的決策之上。可以說，項目可行性論證是BOT方式成功的關鍵。學校應指定有關方面加強對BOT模式理論和實踐的研究，為決策提供有力支持。(2)項目實施方案。在科學決策的基礎上，提出BOT項目實施方案以供招商。方案應充分考慮各方利益，并符合國家政策規定。該方案還應明確雙方的責權利，做到權責分明，建立校方與投資者之間良好有效的激勵約束機制。(3)項目設計。確定方案后，由校方提出設計意見，對建設項目各項要求和功能進行詳細的分析，同時考慮技術的先進性、經濟的合理性。這些要求應充分體現校方對項目的功能需要，這是搞好BOT項目建設的技術依據。做好項目設計有利于設施的長期穩定使用，降低維護費用。(4)項目建設辦證。完成項目設計后應按國家建設管理規定辦理建設手續，取得項目實施可靠的法律依據。

第二，抓好項目招標是BOT模式成功的關鍵。完成項目設計和建設手續后，要通過一定方式向社會公布招標信息，編制BOT項目招標文件，該文件應明確項目規模、建設地點、投資額度、建設期經營利益分享和管理的相關規定。

高校基礎設施提供服務的方式不同，項目收益率也不同，其BOT項目的招標文件應分別不同收益率提供項目詳細、具體的標準，包括項目的規模、時間、履約標準以及項目收入的性質和范圍。評標時不能僅以價格指標為依據，而應包括價格、經驗、可靠性、資金、技術、管理優勢因素以及項目能在多大程度上給高校帶來其他收益等進行綜合考慮，這樣才能保證項目的順利完成。

第三，項目組織實施是BOT模式的核心。通過擇優選出合作對象后，雙方應簽訂經濟合同，以書面方式明確合作雙方的責權利。合同中應包括項目產權關系、建設期間的管理、項目使用期間的生產經營管理權和項目的起止時間等內容。承包方要向高校提供一定擔保，保證其在獲取特許經營權后有能力按計劃開發項目。因為高校教學工作具有獨特的時間規律，其基礎設施BOT項目的建設周期必須與之吻合。項目超前，其資產將閑置，得不到充分利用;而項目滯后，則會影響整個教學計劃的執行，給學校造成巨大損失。

項目建設完成投入使用后，合同期的經營和管理也應以合同為依據，學校不能隨意進行行政干預，只要經營的內容、方式在合同范圍內，且符合國家政策規定，就應充分信任合作方，不干預管理，不以非合同理由插手對方的經營，要保護投資者的利益，創造條件營造良好的外部環境，使其健康發展。在合同執行過程中如果出現不可預料的事件或政策性改變，雙方應平等協商依法解決，要盡力保護投資者的利益。

第四，形成有效的監管架構是BOT模式正常運行的重要保障。高校監管必須確定一種承諾機制，以保證學校資產的安全性，并給企業提供投資的激勵。同時，監管必須能夠保證企業生產或運營的可持續性，讓接受監管的企業得到合理的利潤收入。通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以，高校必須建立一個適合項目長期發展的程序，并有一個相應的監管規則。監管不利將會帶來各種各樣的風險，監管效率應成為高校監管的最重要目標。

BOT項目歷經時間長，參與方多，各方關系錯綜復雜，風險勢必貫穿于投資項目的全過程。其主要風險包括政治風險、法律風險、經濟風險、投資風險、運營風險和自然風險等。學校要首先考慮的是政治風險，項目投資者主要承擔投資風險，而政府的干預又會減少某些不必要承擔的風險。因此，高校BOT項目的風險防范策略應首先積極爭取政府的支持，為項目的正常有序運行創造良好的外部環境，同時，一定要明確由于估價不合理等因素造成的成本超支風險。由于施工中的失誤造成的竣工延誤風險以及涉及到設計缺陷、材料缺陷、施工技術不當等失誤造成的質量風險以及項目運行中的安全等風險均應由承包方負責。

BOT投資模式是吸引社會資金投資于教育事業的一條有效途徑，改變了高校由國家財政單方面投資的局面。在高校嘗試BOT投資模式，不僅符合該模式的基本特征，能發揮其優點，而且具備吸納資金的外部環境。有需求的高校只要具備好的管理水平，即內部條件成熟，經過周密的論證分析，充分考慮可能出現的問題后，就可大膽地嘗試。

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