制度變遷視角下的金融機構退出規制研究

摘要::我國金融機構退出規制改革是以政府強制性制度變遷為主導，同時與誘致性制度變遷相結合的過程。從正式制度的角度看，現階段我國的正式制度就存在著不均衡的狀況。此外，非正式制度的緩慢演進也影響和制約了改革過程的推進。

關鍵詞:金融機構退出;政府規制;制度變遷

中圖分類號:F123 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)23-0138-02

一、正式制度變遷不均衡

正式制度是人為設計的，其施行要靠權威機構的強制推進，對違反制度有關規則的懲處也須得有組織的權威機構強制執行。制度不均衡是指制度供給與制度需求在數量上或結構上不相匹配，造成制度現狀并不合意，通過改進可以提高總體收益情況。筆者認為，我國的非銀行金融機構退出規制改革是以政府強制性制度變遷為主導，同時與誘致性制度變遷相結合的過程。從正式制度的角度看，現階段我國的正式制度就存在著不均衡的狀況。

(一)正式制度供給

正式制度供給有兩種方式:市場供給和政府供給。我國正處在社會主義市場經濟的初級階段，市場主體不健全且相互間博弈的均衡格局還沒有形成。所以，市場供給還不能成為正式制度供給的主要方式。實際上，市場供給和政府供給是兩種相輔相成的方式。從我國制度變遷的歷程上看，政府主導是正式制度供給的主要方式。政府在進行制度改革時，會考慮制度變遷的成本與收益。當制度變遷收益大于制度變遷成本時，才會進行相應改革;當制度變遷收益小于制度變遷成本時，政府就會維持制度現狀。具體來說，在非銀行金融機構退出規制改革中，存在著以下制度供給不足。

1.產權制度。產權制度應該包括所有權制度、經營權制度、處置權制度和收益權制度。產權制度是一組權力束，在清晰的產權界定下，各種權利都被賦予了所有人。我國目前的金融產權改革不到位，沒有建立起適應現代經濟發展需要的產權制度。到目前為止，我國還沒有相對完善的金融產權交易所，這給非銀行金融機構退出造成了不小的障礙。由于缺乏相應的制度安排，規制部門在非銀行金融機構退出清算中的能力就表現不足。雖然我國有處置國有商業銀行不良資產的資產管理公司，但其職能僅限于此，并不能自主決定對非銀行金融機構不良資產的處置。此外，由于缺乏必要的產權制度保護，行政力量是推動接管和并購的主要手段，規制部門沒有動力也沒有力量采用市場化的退出規制手段。

3.法律制度。首先，缺乏直接立法。雖然我國在不斷加強非銀行金融機構退出立法方面的工作，但是仍然存在著立法空缺。如《非銀行金融機構破產法》、《非銀行金融機構接管條例》、《非銀行金融機構破產條例》、《非銀行金融機構并購條例》等相關處置非銀行金融機構的法律法規至今仍未出臺。其次，法律內容欠缺。我國現有法律法規在內容上和立法結構上都存在著較多的矛盾和沖突。不同法律對同一調整對象的規定甚至截然不同。就法律條文來說，法律義務界定并不清晰，表述較為泛化，規制部門面臨著“有法難依”的狀況。

3.市場退出制度。市場退出制度包括救助制度和退出制度。救助制度包括風險預警制度、應急處理制度、救助基金制度等。退出制度包括資產清算制度、風險分擔制度等。我國現階段缺乏相應的市場退出制度安排，由于非銀行金融機構退出的特殊性和復雜性，改革目前的退出制度安排是一件較為困難的事情。由于缺乏相應的制度安排，政府利用隱擔保和軟預算約束的方式來代替市場退出制度。從非銀行金融機構退出規制的發展狀況來看，隱擔保和軟預算約束的制度安排不僅沒有起到降低風險，維護金融穩定的目的，相反，卻造成了道德風險的隱患，使得很多的顯性危機轉化為隱性危機，加大了金融體系的不穩定性。

4.顯性擔保制度。我國目前缺乏顯性擔保制度。而隱擔保制度即所謂國家兜底，相關方面沒有明確的制度安排。當非銀行金融機構出現危機時，通常由國家央行或財政部出面，采用行政手段來保證債權人的利益。 長期以來，我國實行隱擔保制度。在非銀行金融機構市場退出過程中，往往由人民銀行和地方政府承擔投資人賠付的責任。事實上，政府承擔了最終的擔保責任。這種政府的隱含擔保不僅給國家財政帶來沉重的負擔，而且導致央行貨幣政策目標的扭曲，容易引發通貨膨脹。更為嚴重的是，政府隱性而模糊的擔保制度會導致道德風險的發生。由于政府沒有明示擔保的范圍和程度，往往會激勵非銀行金融機構過度冒險。隱性擔保制度也給證券業和保險業埋下了潛在的隱患。

5.軟預算約束。軟預算約束的形成有兩個主體:即預算約束體和支持體(雅諾什·科爾奈等，2002)。在我國，國有企業的支持體通常為政府財政和國有金融機構 。國有非銀行金融機構的支持體通常為政府財政和中央銀行。由于我國實行隱擔保制度，在對非銀行金融機構救助過程中，往往由政府買單。政府成為實際的風險承擔者。由于救助資金部分來源于財政資金，所以造成了軟預算約束狀況。軟預算約束導致在非銀行金融機構風險中性的情況下，非銀行金融機構不重視風險管理和資產配置，失去了以經濟利益為導向的激勵機制，非銀行金融機構不用交納保險費即可獲得國家的救助資金。從而使得非銀行金融機構熱衷于搞風險投資。這種狀況在我國經濟體制轉軌初期較為嚴重，時至今日這種現象依然存在。

(二)正式制度需求

金融制度是市場經濟發展的必要基礎。金融制度的形成是市場經濟主體在利益驅動下，反復博弈形成的相關安排。在正式制度下，金融制度表現為一種固定的法律形式，市場主體依據這種法律形式來安排自己的活動。市場退出制度是金融制度的一個子集。金融制度和市場退出制度是相互制約、相互促進的關系。金融制度的發展會帶動市場退出制度的發展，有缺陷的退出制度反過來會制約金融制度的發展。我國的金融制度發展較慢，缺乏必要的金融產權制度和市場退出制度。在自身因素和外部因素的共同影響下呈現不平衡的發展狀況。市場經濟是可進可退的自由經濟，通過新企業的加入和經營失敗企業的退出實現了市場的自我更新和自我循環。到目前為止，我國的非銀行金融機構退出制度需求還是政治需求，而非市場需求。是由外力作用而非內部驅動，是被動變遷而非主動變遷 。

(三)正式制度非均衡演進

從經濟學意義上講，“非均衡”是一種常態。由于影響制度供求的因素較多，制度均衡是不太可能出現的，即使出現也不可維持。只要制度保持可持續性，在供給和需求力量的作用下，制度變遷就可以實現。但是，我國金融制度格局已經出現了不可持續的狀態。由于金融運行中矛盾長期沒有得到解決，給整個金融市場帶來了潛在的風險。影響了金融市場的健康發展，制約了金融市場的有效運行。例如，我國金融機構市場退出制度至今還沒有建立起來，在制度“真空”狀態下存在著大量不規范的操作方式，給金融市場帶來了潛在的風險。如果不打破這種制度僵局，就會影響到整個金融制度的健康發展。

二、非正式制度變遷緩慢

規范的講，非正式制度是“為人們的相互關系而人為設定的一些制約”(諾斯，1971)，諾斯將制度分為三種類型 :正式制度(規則)、非正式制度(規則)和這些制度(規則)的執行機制。非正式制度是人們在長期實踐中無意識形成的，具有持久的生命力，并構成世代相傳的文化的一部分，包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣及意識形態等因素;諾斯(1990)認為 “非正式規則的一個主要作用是去修正、補足或延拓正規規則。”“一種新的非正式規則均衡將在正式規則變遷后逐漸演化，正式規則用于否定和替換現存那些不再適應新演進的談判結構的非正式規則”。在后來的研究中，諾斯(1997)通過對政治市場與經濟市場的比較研究發現，必須更加重視非正式制度，特別是文化深層的影響。具體來說，非正式制度的影響有以下兩個方面:

1.中國傳統文化觀念影響下的心理行為。中國文化傳統的一個重要特征是比較重視價值信念、倫理規范、道德觀念等非正式制度安排。在傳統文化方面，“中庸”是普遍被接受的思想。凡事不走極端，處事較為緩和是中國民眾的生存智慧，“以和為貴”的思想深入國民的腦海中。民眾普遍認為“破產就是砸飯碗”。 因此，中國人不喜歡大風大浪的快速變革，傾向于柔風細雨似的緩慢變革。所以，把非銀行金融機構退出作為社會事件來看而不作為經濟事件來看待，就是從這種思想出發的結果。此外，就規制環境而言，導致我國非銀行金融機構產生危機的原因往往不是技術因素，而是人為因素。目前，我國社會信用狀況較差，缺乏誠信體系;人們對債權債務關系的觀念淡薄，重視人情關系，忽視法律法規的作用等都與這種傳統有較為密切的聯系。

2.非正式制度變遷造成的時滯。“時滯”是中國改革中較為普遍的現象。從一項改革想法開始醞釀到改革措施逐步落實往往要經歷一段時間，有時候往往要耗費較長時間。漸進式改革就仿佛符合這種特點，從認識到接受再到執行就要耗費較長的時間。所以一項制度的好壞往往要通過時間的檢驗才能有公允的評價。非制度變遷時滯是由多種因素造成的，比如說意識形態。意識形態具有穩定性。一旦人們形成較為固定的意識形態，就很難打破。即便有可能，也會耗費較長的時間。除此之外還有傳統觀念的影響。雖然我國在國有企業改革、醫療衛生改革、金融體制改革方面作出較大努力，但民眾擔心的是改革對自己的利益是否會帶來影響。我國居民喜歡有中介參與的金融活動，不太接受以信用為手段的融資形式，就是因為傳統思想中“有保人更可靠的”心理在發揮作用。因此，傳統思想影響和意識形態的穩定性造成非正式制度變遷的實滯效應，導致制度變遷較為緩慢，從而影響了我國非銀行金融機構退出規制改革的步伐。在我國以誘致性制度變遷主導的制度變革過程中，非正式制度變遷緩慢已成為制約改革發展的重要因素。

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