論項目后評價在重慶市土地整理項目中的運用

摘要:借鑒了一般性投資項目的后評價方法及內容，在分析重慶市的區域特性和進行區域劃分的基礎上，根據重慶土地整理項目特色，構建了相應的土地整理項目后評價內容及部分后評價指標，以期為后續實證研究提供基礎。

關鍵詞:重慶市;土地整理項目;項目后評價

中圖分類號:F293文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)30-0146-02

1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布后，全國上下愈加重視對土地的利用和保護。1998年國土資源部土地整理中心成立，開始正式有序地開展土地整理工作，國家和地方各級政府撥出專項資金開展相關工作。重慶市國土管理工作緊跟中央工作步伐，于2000年3月在秀山縣召開全市土地開發整理現場會議，標志著全市土地整理工作進入規范化運作階段。據不完全統計，2000—2009年初，全市各級已完成驗收的土地整理項目達1 000余個，整理面積約1 300平方公里，總投資約26億元，其資金投入之大、涉及面積之廣、項目之多可見一斑。但是，土地整理項目實施后其效果如何一直缺乏系統的后評價工作。項目后評價是國內外廣泛用于投資項目的監督管理的重要手段，旨在事后總結評價、汲取經驗教訓以改進工作。為發現重慶市土地整理工作的問題及不斷完善該工作，有必要將項目后評價機制運用于重慶市現階段的土地整理工作中。

一、研究區樣點選取

(一)研究區概況

重慶市幅員面積8.23萬平方公里，下轄40個行政區縣(自治縣)。其中，主城九區僅江北、沙坪壩、九龍坡、北碚、渝北等少數區域進行了為數不多的土地整理，其余31個區縣均開展了大量的土地整理項目。

(二)分區依據

土地整理項目是一項綜合性非常強的工作，涉及國土、農業、建設、交通、水利、環保、電力等各行業，其社會性、經濟性特征相當突出。目前，根據國土部門出臺的土地整理相關規定和標準，土地整理項目的具體工程普遍是依據自然地貌、土壤類型等自然條件進行分類建設。筆者認為，經濟因素在土地整理項目的分類上也起著重要的作用。

1.自然條件。重慶市地貌類型多樣，以低山、中山和丘陵為主體。其中低山和中山的面積占全市總面積的76.35%，丘陵面積占17.68%，構成以山地、丘陵為主的地貌形態。除西部廣大丘陵區和河谷以及山間盆地的海拔一般在500米以下外，多數地面的海拔均在500米～1 200米。地貌分區可劃為4個區，即渝西方山丘陵區，渝中平行嶺谷低山丘陵區，渝東北低中山區和渝東南低中山區。

2.經濟條件。2006年重慶市提出了“一圈兩翼”的發展戰略，即以主城區為核心的城市經濟區(簡稱“一圈”)，建設以萬州為中心的三峽庫區城鎮群(簡稱“渝東北翼”)和以黔江為中心的渝東南城鎮群(簡稱“渝東南翼”)。這一戰略清楚地指明了今后很長一段時間重慶市社會經濟的發展方向及區域特色，為開展土地整理工作提供了戰略導向。

3.研究樣點的選取。綜合全市的自然條件和經濟條件，將全市劃分為四大區域，都市城鎮核心區(包括渝中區等主城9區);都市城郊農業區(包括永川區等14個區縣);武陵山生態建設區(包括黔江區等6個區縣);三峽生態保護區(包括萬州區等11個區縣)。為盡可能反映全市土地整理實踐的全貌，在該四大區域中選取已完成驗收工作的13個典型項目，進行后評價，通過現象找出一定規律，分析其成因，以期為重慶市今后的土地整理工作提供一些建議參考。

二、項目后評價內容

1.項目后評價概念。項目后評價作為投資項目的監管過程中不可缺少的一部分，在國內外已經形成了比較完整的體系。項目后評價是指對已經完成的項目的目的、執行過程、效益、作用和影響所作的系統客觀的分析，通過評價分析找出成敗的原因，總結經驗教訓，并通過及時有效的信息反饋，為未來新項目的決策和投資管理水平的提高提出建議，同時也為后評價項目實施運營中出現的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的[1]。

2.項目后評價內容。筆者綜合多方資料，總結出投資項目后評價的基本內容，大致分為技術后評價、經濟后評價、過程后評價、影響后評價及管理后評價等五個方面。一是項目技術后評價，指對已采用工藝技術與裝備水平的分析與評價，主要包括技術的先進性、適用性、經濟性和安全性等[2]。二是項目經濟后評價，指以實際發生的數據為依據，對項目進行財務分析、經濟效益分析及國民經濟評價，主要包括財務效益分析、營利性分析、清償能力分析和經濟效益分析等。三是項目過程后評價，指對項目從前期準備、建設實施到竣工投產等一系列過程進行評價，主要包括對項目準備階段和實施階段的評價[2]。四是項目影響后評價，指項目建成運行后對社會造成的比較重大的影響，主要包括環境影響評價和社會影響評價等[1]。五是項目管理后評價，指對項目管理效果的評價，其重點是分析評價項目建設和運營過程中，組織結構及能力，包括組織結構形式、領導人員和組織內部溝通機制等方面的評價[2]。

三、土地整理項目后評價內容

項目后評價的內容對于一般投資項目來說是非常完備的，但土地整理項目有別于一般性投資項目，其后評價內容也應有所不同。

土地整理項目與一般投資項目比較:

1.內涵概念。土地整理項目是指在土地利用規劃和土地整理規劃指導下，對田、水、路、林、村進行綜合整治，對土地資源進行開發、利用、整治和保護，旨在改善農業生產條件、提高土地利用率和調整土地產權關系而進行的系列活動。

一般投資項目是指為特定目的，投入資金和資源，在規定期限內建造或購置固定資產的一整套類型多樣的活動，一般包括建造工程或設備購置。

2.異同比較。筆者主要從以下四個方面歸納了土地整理項目和一般性的投資項目的異同。

(1)從項目的經營主體看，土地整理項目均是以政府領導下的國土管理職能部門為經營主體，以完成國家地方政府任務為目標，籌劃和管理各個項目，僅在融資方面吸納了社會資金;一般投資項目的經營主體則是包括政府、國有或私有企業在內的廣泛的經濟獨立體。從這方面不難看出，土地整理項目較一般投資項目更具有公共色彩，經營主體更單一。(2)從項目的投資對象看，土地整理項目主要是以農村地區的土地、交通、水利、生態等田水路林村為整治對象;一般投資項目的投資對象包括工業、交通、農水、社會事業等在內的所有需要建設的行業。從這點看，土地整理項目的投資對象范圍相對狹窄一些，主要是針對農村，以改善農業生產條件為主要目的。(3)從項目的投資目的看，開展土地整理項目主要是為了達到保護耕地、改善農業生產條件、提高農民收入的目的;一般投資項目則是為了完成具體某項投資任務，具有臨時性特征。比較而言，土地整理項目更具有公益性和大眾性。(4)從項目的受益主體看，土地整理項目建成后，主要受益對象就是項目區范圍內的廣大群眾;一般投資項目的受益主體主要是投資者(公益性項目例外)。從這點可以看出，土地整理項目是公益性項目，其社會影響更為廣泛。

四、重慶市土地整理項目后評價

要對重慶市土地整理項目進行后評價，一般性投資項目的后評價體系有非常重要的借鑒意義。但由于兩類項目也有著一些不同，筆者重新構建了土地整理項目后評價的內容，結合研究區的特點和所選樣點，確定重慶市土地整理項目后評價內容。

1.目標后評價。根據重慶市四大研究區土地整理項目普遍存在的項目目標任務不具體的共性，目標后評價主要分定性分析、預期分析兩部分對其進行評價。一是比較規劃目標和源目標的差距，找出規劃存在的不合理之處;二是比較實際效果與規劃目標的差距，分析土地整理的目標、目的、產出和投入，并歸納實際整理效果偏離規劃目標的原因。

2.過程后評價。全市土地整理項目過程后評價大體上可以按照項目的時間進度進行評價，即主要包括項目的可研與立項后評價，規劃設計后評價，工程實施情況后評價，財務執行后評價，項目管理后評價等幾個部分。

3.經濟后評價。土地整理項目作為政府投資建設的大型項目，在預算時主要采用靜態投資的方法，計算其回收期和內部收益率等。在對土地整理項目單位面積投資進行對比分析的基礎上，宜采用靜態投資回收期來計算重慶市土地整理項目的產出效果，最后將探討靜態投資回收期在計算土地整理項目收益中存在的問題。

4.影響后評價。土地整理項目的影響評價包括經濟影響、環境影響和社會影響。經濟影響評價主要分析評價項目對所在地區、所屬行業和國家所產生的經濟方面的影響;環境影響評價是對農地環境要素評價的過程;項目的社會影響評價是對項目在社會的經濟、發展方面有形的和無形的效益和結果的一種分析。

五、結語

將成熟的項目后評價方法運用于土地整理項目，針對重慶市具體地方情況對土地整理項目后評價具體內容進行了重新構建，并初步擬訂相關評價指標，以期進一步對全市土地整理項目按區域特征進行分類評價。在后續實證分析評價研究具體土地整理項目時，這一評價內容和評價指標還有待進一步完善和修正，以達到后評價的預期效果。

參考文獻:

[1]周鵬.項目驗收與后評價[M].北京:機械工業出版社，2007.

[2]全國注冊咨詢工程師資格考試參考教材編寫委員會.工程咨詢概論[M].北京:中國計劃出版社，2007.

On the use of the post-evaluation of project on the land consolidation project in Chongqing

LI Yan-jun1，ZHOU Chun-rong1，YU Xiao-lan2

(1.Chongqing Institute of Geology and Mineral Resources，chongqing 400042，China;

2.Southwest University，chongqing 400700，China;3.Chongqing Land Exchange Center，chongqing 400015，China)

Abstract:Author analyzes the study area in Chongqing and the regional characteristics of partition，then，learn to learn，after a general evaluation of investment projects and contents，finally，characteristics of land consolidation project in Chongqing was determined after evaluation of the content and some evaluation，in order to provide a basis for subsequent empirical research.

Key words: chongqing;consolidation project;post-evaluation of project[責任編輯 吳迪]