整體治理視閾下的大部制改革

摘要: 當(dāng)前中國大部制改革已推進(jìn)到地方層面，無論是橫向的綜合治理模式，還是縱向的產(chǎn)業(yè)化模式，都取得了巨大成效，但改革也面臨諸多挑戰(zhàn)。西方的整體治理理論可為我們提供有益借鑒，它所倡導(dǎo)的一些重要理念對于推進(jìn)中國大部制改革不失為一種可選路徑。

關(guān)鍵詞:大部制;整體治理;職能整合

中圖分類號:D64文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)30-0220-02

一、中國大部制改革概述

(一)中國大部制改革的背景及內(nèi)涵

改革開放以來，中國政府已進(jìn)行了五次大的機(jī)構(gòu)改革，使中國國務(wù)院部委由1982年改革前的100個(gè)削減為2003年的28個(gè)，但這五次改革更多關(guān)注的是機(jī)構(gòu)的撤銷與合并。十七大提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，2008年大部制改革方案的確定昭示著中國第六次機(jī)構(gòu)改革序幕的拉開，被視為政府改革的新起點(diǎn)、新突破。

所謂大部制，即大部門體制。按照業(yè)內(nèi)專家的提法，為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本[1] 。此次改革更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理需求，并與三分制和審議制相結(jié)合。通過三分制將決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離歸屬，加強(qiáng)彼此間的制衡。一方面，在機(jī)構(gòu)設(shè)置過程中，按決策、執(zhí)行和監(jiān)督分工，而非將職能相近的部門進(jìn)行簡單合并或撤銷;另一方面，在部門內(nèi)部，也按照“三權(quán)分立”原則進(jìn)行分工，避免職能交叉、政出多門，并能加強(qiáng)有效地監(jiān)督。同時(shí)通過審議制分散政府權(quán)力，擴(kuò)大政治民主[2]。

(二)中國大部制改革的實(shí)踐

1.中央層面的改革。中央層面的改革主要體現(xiàn)在“大能源”、“大交通”的設(shè)置上，裁撤建設(shè)部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、人事部、勞動保障部、國防科工委，調(diào)整重組后新建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。同時(shí)針對大部制可能帶來的權(quán)力過于集中問題，在機(jī)構(gòu)設(shè)置中按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離的思路，加強(qiáng)權(quán)力制衡。

2.地方政府的改革。當(dāng)前改革已推進(jìn)到地方層面。地方政府的改革實(shí)際上有兩種模式:橫向的綜合職能模式和縱向的產(chǎn)業(yè)管理模式。橫向的綜合職能模式是指將不同部門的職能加以整合，統(tǒng)一管理以實(shí)現(xiàn)各職能部門間的“無縫協(xié)調(diào)”。通過“綜合”，將不同職能納入同一部門管理，從而減少程序、提高效率。成都新組建的市交通委員會，將市交通局的全部職能，市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車，市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理，市經(jīng)委的鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進(jìn)行整合，既管城又管鄉(xiāng)，既管規(guī)劃又管協(xié)調(diào)，打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法、責(zé)任推諉的局面，初步形成了城鄉(xiāng)一體大交通格局[3] 。而縱向的產(chǎn)業(yè)管理模式則是指同一類行政事務(wù)系統(tǒng)由一個(gè)部門一體化管理，避免多頭管理。成都新組建的市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，建立了一種綜合性、全局性、系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)一體水務(wù)管理新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了水務(wù)管理的一體化，結(jié)束了“多龍管水”的局面[3]。

二、中國大部制改革面臨的挑戰(zhàn)

1.權(quán)力監(jiān)督問題。大部制意味著可能出現(xiàn)一些“超大部門”，權(quán)力將更加集中，原來需多方協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，現(xiàn)在在一個(gè)部門內(nèi)就可解決。改革前各部門尚存在一定的相互制衡和討價(jià)還價(jià)空間，改革后權(quán)力集中于一部門，可能導(dǎo)致“權(quán)力的濫用”。中國公民監(jiān)督還很薄弱，體制內(nèi)監(jiān)督又存在諸多缺陷，權(quán)力的有效制約成為關(guān)鍵。

2.人員分流問題。隨著各部門職能的有效整合，部分人員可能成為富余力量。如何合理分流，對于改革的縱深推進(jìn)、減少改革阻力具有重要意義。20世紀(jì)80年代進(jìn)行物資部門政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)出現(xiàn)的“官倒”，20世紀(jì)90年代改革出現(xiàn)的大量下崗職工等，都是改革中人員分流不合理所造成的。部分地區(qū)實(shí)行保留待遇或轉(zhuǎn)為事業(yè)編制的方法進(jìn)行過渡，但這些做法可能為今后進(jìn)一步改革埋下隱患。

3.僅追求形式導(dǎo)致的1+1<2問題。大部制改革推行兩年來，進(jìn)程仍然緩慢，職能未有機(jī)整合，過于追求形式是重要原因。在政府的推動下，地方紛紛效仿中央推進(jìn)大部制，而真正對職能進(jìn)行有效整合的工作做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致很多地方“形式大部制”。職能不整合，簡單的形式上的“大部制”，很可能會導(dǎo)致政府的缺位、越位和錯(cuò)位。某些本應(yīng)由政府管理的事物，可能沒有專門的部門和機(jī)構(gòu)來管理，出現(xiàn)“真空”;某些利益大的事物，本是市場化行為，或某一執(zhí)行性機(jī)構(gòu)就可有效執(zhí)行，卻由于利益驅(qū)動各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門搶著干，這種非理性的博弈會浪費(fèi)大量成本并導(dǎo)致政府越位;還可能某一事務(wù)同時(shí)在兩個(gè)或更多部門的管轄范圍內(nèi)，要么都管要么都不管，導(dǎo)致管理錯(cuò)位。這種只追求形式“大部制”，不有效整合政府職能的做法只會產(chǎn)生1+1<2的結(jié)果。

4.機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問題。大部制改革順利實(shí)行的一項(xiàng)重要保證就是建立政府的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。新建一個(gè)部門，除增加自身內(nèi)部協(xié)調(diào)外，還需要增加其與其他部門的協(xié)調(diào);合并兩個(gè)部門，原來的外部溝通就轉(zhuǎn)化為組織內(nèi)部的溝通，這需要重新定位溝通協(xié)調(diào)職責(zé)。大部制要求不同機(jī)構(gòu)和部門間溝通協(xié)調(diào)的加強(qiáng)，尤其對部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)提出了更高要求，溝通協(xié)調(diào)不暢通會極大限制政府職能的發(fā)揮。

三、整體治理理論對中國大部制改革的啟示

20世紀(jì)80年代，以私有化、市場化、分權(quán)化和競爭為主要手段的新公共管理改革在西方廣泛開展。這次改革浪潮雖極大提高了行政效率，但同時(shí)也存在很多負(fù)面效應(yīng):競爭機(jī)制導(dǎo)致對部門合作和協(xié)調(diào)的忽視，“碎片化”成為最顯著的制度缺陷。為有效解決空心化和碎片化，整體政府成為以英國為代表的西方國家的治理選擇。整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府改革模式。它包括四個(gè)方面的內(nèi)容:排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯(lián)合使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)[4]。

整體治理(holistic governance)既是對整體政府改革的基本內(nèi)容進(jìn)行理論提升結(jié)果，也是對各種治理理論進(jìn)行內(nèi)涵擴(kuò)展與理論延伸的產(chǎn)物[4]。其外延既包括治理結(jié)構(gòu)的改善也包括治理職能的整合。概括來講，具有以下要義:在治理理念上，以公共服務(wù)為根本宗旨，摒棄了新公共管理的管理主義傾向;在體制構(gòu)建中，注重職能整合，克服了碎片化困境;在技術(shù)運(yùn)用中，積極引入現(xiàn)代信息技術(shù)，追求無縫隙政府的建立。

整體治理與中國的“大部制”改革兩者內(nèi)在邏輯存在一致性:通過職能整合實(shí)現(xiàn)政府高效。整體治理對我們的啟示主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.秉承服務(wù)理念。公共管理不僅僅有技術(shù)方面的考量，還有責(zé)任、道德、價(jià)值等維度，過于強(qiáng)調(diào)工具主義的新公共管理無法體現(xiàn)政府公共性。整體治理理念從全局出發(fā)，旨在建立一個(gè)以服務(wù)為導(dǎo)向的政府，更加注重對公民需求的滿足和回應(yīng)，通過無縫隙政府的建立，加強(qiáng)政府在社會管理和公共服務(wù)方面的效力，以公共價(jià)值主導(dǎo)政府行為，避免政府方向偏離德性。中國大部制改革也應(yīng)秉承服務(wù)理念，避免流于形式。只有政府真正以“為人民服務(wù)為宗旨”，改革才能真正實(shí)現(xiàn)政府效能的提高。

2.政府職能的有效整合。整體治理的核心就在于其整體和全觀性理念。如何從整體上整合各個(gè)部門職能，跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的溝通協(xié)作，是整體性政府的目標(biāo)，也是中國“大部制”改革的重要內(nèi)容之一。整體政府針對新公共管理造成的碎片化和過度分權(quán)，通過建立一個(gè)跨組織的、將整個(gè)社會治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來的治理結(jié)構(gòu)，既克服了政府組織內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病，又調(diào)整、重塑了社會和市場的橫向關(guān)系，以政府為紐帶，發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作與統(tǒng)籌服務(wù)的作用，構(gòu)建一種政府與市場和社會通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)，提高了應(yīng)對復(fù)雜問題的綜合治理能力[5]。中國的大部制改革可充分吸收其經(jīng)驗(yàn)，解決部門主義弊端。同時(shí)對于整體政府所關(guān)注的縱向關(guān)系，我們須審慎:當(dāng)前中國中央權(quán)力過于集中，地方權(quán)力有限，可依托大部制改革重新界定二者關(guān)系，合理確定職權(quán)。

3.信息化的應(yīng)用。整體性政府倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)化治理，把先進(jìn)技術(shù)與政府管理有機(jī)結(jié)合，把松散的政府架構(gòu)通過信息技術(shù)連接成有機(jī)整體。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，其在政府管理中的作用日益突出，大部制改革可充分依托中國當(dāng)前正在建立的電子化政務(wù)，以整體治理所倡導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)化治理為方向大力推行。電子化政府的建設(shè)可以有效整合政府職能，使組織間溝通更為迅速快捷，減少中間溝通環(huán)節(jié)，降低成本，同時(shí)對于加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府透明化運(yùn)作具有重要意義，更有利于實(shí)現(xiàn)“小政府”的“大部門”。

四、結(jié)語

中國大部制改革與西方整體治理存在很多內(nèi)在邏輯的契合，當(dāng)前改革存在的一些問題，可積極借鑒其先進(jìn)理念:服務(wù)理念、職能整合理念及信息化理念。但同時(shí)，整體政府的建立依賴一個(gè)主動積極的公民社會，持續(xù)而有力地進(jìn)行政治參與監(jiān)督和行政參與監(jiān)督，這在中國還具有相當(dāng)?shù)牟罹郲5]。這就要求我們不能簡單的“移植”，而要實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀理論的本土化，使其有價(jià)值的內(nèi)核能在中國大部制改革的載體上充分發(fā)揮優(yōu)勢。

參考文獻(xiàn):

[1]聚焦.中國大部門制改革——什么是大部制[BL/OL].http://gov.people.com.cn/GB/46728/114889/index.html，2008-02-25.

[2]大部門制三大亮點(diǎn)[EL/OL].http://finance1.jrj.com.cn/news/2008-02-21/000003312710.html，2008-02-21.

[3]唐蓉.大部制改革的樣本城市——以成都實(shí)踐為個(gè)案.理論與實(shí)踐，2009，(7):59.

[4]曾維和.當(dāng)代西方政府治理的理論化系譜[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1):74-76.

[5]臧雷振.大部制改革基本理論探析[J].唯實(shí)，2008，(7):80.[責(zé)任編輯 郭偉]