淺析行政組織與公共組織的關系

摘 要：行政組織和其他公共組織都是對社會進行治理的主體。本文首先闡述了公共組織和行政組織的含義，說明了公共組織和行政組織的聯系和區別，厘清了行政組織和其他公共組織的關系，最后提出了協調行政組織和其他公共組織關系的對策。

關鍵詞：公共組織 行政組織 相對獨立性

作者簡介：

譚超（1985—），男，河南西平人，鄭州大學公共管理學院行政管理專業2008級碩士研究生。

王書華（1983—），男，河南新安人，鄭州大學公共管理學院行政管理專業，2008級碩士研究生。

[中圖分類號]：31 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2010)-20-0219-02

1.概念界定

1.1行政組織

行政組織有廣義和狹義之分。廣義的行政組織包括國家立法、行政、司法等機關中管理行政事務的機構，也包括企業、事業及社會團體中管理行政事務的機構。狹義的行政組織是指國家的行政機關，即根據憲法和法律組建的，體現統治階級意志的，行使行政權力，執行行政職能，推行政務，管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。 為了更好的厘清行政組織和公共組織的關系，本文所指的行政組織就是狹義的行政組織。

1.2公共組織

公共組織就是管理社會公共事務，提供公共產品和公共服務，以維護和實現社會公共利益為目的，擁有一定的公共權力的所有非營利性組織實體。在我國，公共組織包括政府組織 、政黨組織、社會公益型和半公益型事業單位、社會團體、非營利性社會中介組織以及民辦非企業單位等。

2.行政組織與公共組織的關系

2.1行政組織與公共組織的聯系

公共組織包括行政組織。通過上述定義我們可得出公共組織不僅包括行政組織，還包括很多其他種類的組織：如其他政府組織、政黨組織、社會公益型和半公益型事業單位等。

行政組織在公共組織中的主導作用。行政組織由于其在公共組織中人數最多、規模最大、影響最廣成為一種最大公共組織。行政組織不僅可以依靠行政權力，管理國家事務、經濟文化事務和社會事務還可以促進和控制其他公共組織的發展；同時其他公共組織也會影響行政組織。

2.2行政組織與公共組織的區別

管理范圍不同。公共組織管理的范圍非常廣，涉及政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面；行政組織管理的范圍相對較小，主要包括國家事務，部分經濟文化事務和社會事務。公共組織的種類多樣化導致了公共組織管理廣泛化。在當前形勢下，隨著市場經濟的不斷完善，公民社會的不斷發展，政府職能的不斷轉變，行政組織的管理范圍在逐漸縮小，管理重點在發生轉移。行政組織逐漸把一些自己不該管的，管不好的以及社會能管理更好的事情交與了其他公共組織。

組織結構不同。公共組織的組織結構由于其種類的不同較為多樣，有科層制、有扁平化組織還有矩陣式等等；行政組織的組織結構較為單一——直線職能制，也就是平時所說的科層制。我國行政組織從上到下分為五級：國家、省、市、縣、鄉，每一級行政組織都有相應的多個職能部門來執行上級的政策和本級政府的政策。

權力依附性不同。在公共組織中有些公共組織如政府組織、政黨組織等對政治權力的依附性較強，有強烈的獲取權力和使用權力的傾向，而其他公共組織對政治權力的依附性相對較弱，如科學協會和環保協會等。而行政組織則始終對政治權力有很強的依附性，從定義中我們可以看出，行政組織進行活動的后盾就是政治權力。

權力行使方式不同。正因為權力依附性不同，公共組織中那些非政府組織在進行活動時不能使用強制性的手段，如很多環保協會對當地的污染環境，破壞生態的行為只能起到評估和建議的作用，而不能強行禁止。行政組織行使行政權力時帶有很強的強制性，因為強制性就是行政權力的本質屬性。

作用不同。在當前形勢下，人民群眾的民主意識日漸覺醒，公共組織的作用范圍和程度也日益加深，很多行政組織解決不了的和解決不好的事，特別是經濟和社會事務，其他公共組織就能很好的完成這個任務，如成立行業協會來解決市場秩序的混亂問題。相對來講，行政組織的作用范圍和深度較小，在政治統治方面行政組織的作用依然明顯，但在其他方面行政組織需要與其他公共組織，公民社會一起來治理整個國家。

3.如何協調行政組織與其他公共組織的關系

3.1行政組織與其他公共組織的關系

行政組織與其他公共組織的關系是一方面行政組織促進和控制其他公共組織特別是非政府組織的發展，其他公共組織反過來也會影響行政組織。行政組織可以依據相關法律來鼓勵和促進非政府組織的發展。如2006年10月31日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》，國務院依據這項法律，制訂了《農民專業合作社登記管理條例》 國務院通過制定相關的法規來鼓勵和規范農民專業合作社的發展。另一方面其他公共組織反過來也會影響行政組織，最典型的例子就是每五年一次的中國共產黨全國代表大會都對國家的領導班子的重組產生重大影響。此外，公共組織中的非政府組織對行政組織的影響也越來越大，在眾所周知的怒江水電開發爭議中，自然之友、公眾與環境研究中心、綠家園等國內外20余家環境保護組織在北京召開會議，聯名發表公開信，提請參與怒江水電開發的單位及部門，向社會公示怒江水電開發環境影響評價報告的相關信息。非政府組織的活動和聲音影響了行政組織的決策，暫時擱置了一度如箭在弦的怒江大壩工程。這一事件的影響還輻射到之后的西南水電開發。

3.2協調行政組織與其他公共組織關系的對策

當前行政組織與其他公共組織特別是非政府組織存在一些不協調的地方，在這里主要談以下兩點：非政府組織的政府性和非營利性組織的營利性。非政府組織的政府性是指他們依附于政府部門，獲取政府的資金，遵從政府的指令；非營利性組織的營利性是指通過舉辦實體等方式運作于市場、以營利為目的，改變了自己的宗旨。它們都蛻變成了政府的公共組織和市場營利組織。產生這兩點不協調的原因是非政府組織資金供給不足、不公（非政府組織的資金供給很大程度上受到政治需要的約束，半官方的非政府組織在經濟上要比“普通非政府組織”寬裕的多）和政府管理方式的僵化。

針對這兩點筆者建議采取以下對策來協調行政組織與公共組織中的非政府組織的關系。

第一是行政組織購買非政府組織的服務，支持、促進非政府組織的發展。我國行政組織可以借鑒國外經驗對部分社會服務項目進行招標，由非政府組織進行競標，通過項目招標的方式對非政府組織加以支持、刺激其對自身能力的注重，充實其經濟能力。

第二是行政組織對非政府組織管理方式進行改革，保持非政府組織的相對獨立性。我國非政府組織管理方式是業務主管部門管理制，即每一個非政府組織都有相應的行政組織的職能部門對其進行歸口管理，雖然這樣可以有助于規范非政府組織的行為，但也限制了非政府組織的獨立性。筆者建議可放松對非政府組織的的歸口管制，鼓勵和促進非政府組織的成立和發展，保持非政府組織的相對獨立性。

行政組織是公共組織中最重要，規模最大的組成部分，它在管理國家事務、經濟文化事務和社會事務上發揮了舉足輕重的作用；隨著市場經濟的不斷完善，公民社會的不斷發展，政府職能的不斷轉變，其他公共組織特別是非政府組織的作用也越來越明顯。我們應該采取積極的措施協調行政組織和其他公共組織的關系，充分發揮各個組織在實現全面小康、構建和諧社會中的作用，推動政府由管制型向治理型轉變。

注釋：

1、倪星，《行政組織理論》，高等教育出版社 北京 2007.9。

2、本文所說的政府組織包括各級立法機關、行政機關和司法機關。

3、《農民專業合作社登記管理條例》，中華人民共和國國務院令第498號自2007年7月1日起施行。總理 溫家寶二○○七年五月二十八日。

4、張春燕，《深入參與 理性維權》，中國環境報第6版 2009.10.01

參考文獻：

[1]婁成武：公共組織行為學[M]，中國人民大學出版社，2006年5月

[2]陳振明：公共管理學原理[M]，中國人民大學出版社，2003年

[3]倪星：行政組織理論[M]，高等教育出版社，2007年

[4]王德高：公共管理學[M]，武漢大學出版社，2005年

[5]《農民專業合作社登記管理條例》，中華人民共和國國務院令第498號自2007年7月1日起施行。總理 溫家寶二○○七年五月二十八日。

[6]張春燕：《深入參與 理性維權》，中國環境報第6版， 2009，10.01